VII SA/Wa 2235/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi W. W. i M. W. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W.i M. W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] znak [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania M. i W. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], nakazującej M. i W. W. doprowadzenie budynku gołębnika usytuowanego na dz. nr ew. [...] położonej w Ż. przy ul. W. [...] wykonanego w sposób samowolnie odstępujący od dokonanego zgłoszenia do stanu poprzedniego, zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 14 grudnia 2011 r. poprzez rozbiórkę w części: woliery, ustanowionej na dachu budynku (istniejącego oraz w części odbudowanej) wykonanej w konstrukcji stalowej, z bokami wypełnionymi siatką stalową, górą wypełnioną siatką plecioną rybacką; woliery o wymiarach ok. 1,50 m x 3,00 m wykonanej z siatki ogrodzeniowej z drzwiami z płyty pilśniowej wypełnionymi także siatką ogrodzeniową (dobudowanej od frontu budynku); woliery o wymiarach ok. 1,10 m x 2,50 m wykonanej w konstrukcji drewnianej ze ścianami z siatki ogrodzeniowej przyległej do ściany szczytowej budynku istniejącego; półek spoczynkowych dla ptaków w budynku (istniejącym oraz w części dobudowanej) – utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. wszczął na wniosek K. Z. postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego składającego się z murowanego budynku, siatki (kraty na dach) dla gołębi i woliery, zlokalizowanych na nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...] położoną w Ż. przy ul. W. [...] w granicy z nieruchomością nr ew. [...]. W dniu 31 lipca 2012 r. organ powiatowy przeprowadził oględziny podczas których ustalił, że na działce zlokalizowanej jak wyżej wzdłuż granicy z nieruchomością o nr ew. [...] oraz w odległości ok. 3,00 m od ogrodzenia działki nr ew. [...] usytuowany jest parterowy, murowany z pustaka żużlowego oraz bloczków gazobetonowych budynek z dachem drewnianym jednospadowym krytym w części papą, w części blachą, o połaci skierowanej na działkę własną inwestora o całkowitych wymiarach ok. 4,40 m x 2,50 m oraz wysokości od 2,70 m do 2,50 m. Przedmiotowy obiekt składa się z dwóch budynków: istniejącego uprzednio na nieruchomości parterowego, murowanego z pustaka żużlowego budynku gospodarczego o wym. ok. 1,80 m x 2,50 m oraz wysokości po stronie tylnej ok. 2,70 m, frontowej ok. 2,15 m z dachem drewnianym jednospadowym krytym papą o połaci skierowanej na działkę własną inwestora oraz dobudowanego, nowopowstałego o wymiarach ok. 2,60 m x 2,50 m i wysokości po stronie tylnej także ok. 2,70 m, frontowej ok. 2,15 m wykonanego jako murowany ze ścianami boczną i frontową z bloczków gazobetonowych, ścianą tylną z pustaków żużlowych oraz bloczków z gazobetonu. Oba w/w budynki połączone są ze sobą funkcjonalne otworem drzwiowym o wym.: szer. 0,40 m i wys. ok. 1,90 m ustanowionym we wspólnej ścianie wewnętrznej murowanej z pustaka żużlowego. Dach obiektu posiada wysunięte połacie dachowe poza obrys budynku: od strony nieruchomości ozn. nr ew. [...] (po stronie wschodniej działki) ok. 0,60 m, od strony własnej nieruchomości (po stronie południowej) odpowiednio przy budynku istniejącym 0,70 m, dobudowanym 1,50 m. W/w budynek posiada również wykonane woliery zarówno w elewacji jak i na dachu. Na całej połaci dachu ustanowiona jest woliera w konstrukcji stalowej: z bokami wypełnionymi siatką stalową górą wypełnioną siatką plecioną rybacką. Do części dobudowanej od frontu budynku od strony podwórza pod wystającą połacią dachu przylega wykonana z siatki ogrodzeniowej woliera o wymiarach ok. 1,50 m x 3,00 m z drzwiami z płyty pilśniowej wypełnionymi także siatką ogrodzeniową. Do ściany szczytowej budynku istniejącego przylega woliera o wymiarach ok. 1,10 m x 2,50 m wysokości do ok. 2,50 m przy ścianie budynku i do ok. 1,50 m od frontu woliery, wykonana w konstrukcji drewnianej ze ścianami z siatki ogrodzeniowej. Na dzień kontroli w obydwu częściach obiektu znajdowały się półki spoczynkowe dla ptaków, w części dobudowanej o wymiarach ok. 2,50 m x 2,60 m wraz z przyległą do niej wolierą znajdowały się gołębie. Według oświadczenia W. W. w w/w obiekcie znajduje się ok. 80 szt. gołębi ozdobnych. Jednocześnie inwestor oświadczył, iż obiekt w części o wymiarach ok. 2,50 m x 2,60 m został wybudowany ok. marca 2012 r. po uprzednim zgłoszeniu w Starostwie Powiatowym w Ż. Organ powiatowy ustalił, że M. i W. W. w dniu 14 grudnia 2011 r. dokonali w Starostwie Powiatowym w Ż. zgłoszenia zamiaru budowy budynku gospodarczego, murowanego, parterowego do 25 m2, krytego blachą i o dachu drewnianym. Wymiary zewnętrzne w/w budynku: 2,50 m x 2,60 m, spadek dachu na własną posesję inwestora, lokalizacja według rysunku na mapie, z okratowaniami z przodu 1,30 m x 2,60 m. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy ww. budynku o wym. ok. 4,40 m x 2,50 m i użytkowanym jako gołębnik oraz wolierach. oraz przedstawić w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Nastepnie, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ nakazał M. i W. W. rozbiórkę budynku gołębnika. w części: ustanowionej na dachu budynku (istniejącego oraz w części odbudowanej) woliery wykonanej w konstrukcji stalowej, z bokami wypełnionymi siatką stalową, górą wypełnioną siatką plecioną rybacką; wykonanej z siatki ogrodzeniowej woliery o wymiarach ok. 1,50 m x 3,00 m z drzwiami z płyty pilśniowej wypełnionymi także siatką ogrodzeniową (dobudowanej od frontu budynku); wykonanej w konstrukcji drewnianej ze ścianami z siatki ogrodzeniowe przyległej do ściany szczytowej budynku istniejącego, woliery o wymiarach ok. 1,10 m x 2,50 m i wysokości od ok. 2,50 m do ok. 1,50 m; półek spoczynkowych dla ptaków w budynku (istniejącym oraz w części dobudowanej). Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., znak: [...], M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości w/w decyzję organu powiatowego oraz z urzędu uchylił poprzedzające ją postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. nr [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. nakazał M. i W. W. doprowadzenie budynku gołębnika wykonanego w sposób samowolnie odstępujący od dokonanego zgłoszenia do stanu poprzedniego, zgodnego ze zgłoszeniem dokonanym w dniu 14 grudnia 2011 r. poprzez rozbiórkę w części: woliery, ustanowionej na dachu budynku (istniejącego oraz w części odbudowanej) wykonanej w konstrukcji stalowej, z bokami wypełnionymi siatką stalową górą wypełnioną siatką plecioną rybacką; woliery o wymiarach ok. 1,50 m x 3,00 m wykonanej z siatki ogrodzeniowej z drzwiami z płyty pilśniowej wypełnionymi także siatką ogrodzeniową (dobudowanej od frontu budynku); woliery o wymiarach ok. 1,10 m x 2,50 m wykonanej w konstrukcji drewnianej ze ścianami z siatki ogrodzeniowe przyległej do ściany szczytowej budynku istniejącego; półek spoczynkowych dla ptaków w budynku (istniejącym oraz w części dobudowanej). W wyniku rozpoznania odwołania inwestorów od ww. decyzji organu pierwszej instancji zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Inwestorzy dokonali zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Ż. zamiaru wykonania budynku gospodarczego, murowanego, parterowego do 25 m2, krytego blachą i o dachu drewnianym. Starosta Ż. nie zgłosił sprzeciwu. Natomiast inwestorzy wykonali gołębnik - budynek inwentarski, dokonali dobudowy do już istniejącego budynku gospodarczego oraz zmienili jego sposób użytkowania (z gospodarczego na inwentarski), jak też wykonali dodatkowe woliery, nieuwzględnione w zgłoszeniu z dnia 14 grudnia 2011 r. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajdą przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego (odstępstwa od zgłoszenia). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że istotą postępowania naprawczego jest zbadanie wykonanych prac (w omawianej sprawie prac wykonanych w ramach odstępstw od zgłoszenia) pod kątem obowiązujących przepisów, w tym techniczno - budowlanych i przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności organ nadzoru powiatowego powinien dążyć do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. Powołując się na pismo Prezydenta Miasta Ż. z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], organ wskazał, że działka objęta inwestycją położona jest na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z uprzednio obowiązującym planem była położona na terenie budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. Budynek jest gołębnikiem, a zabudowie jednorodzinnej mogą towarzyszyć budynki gospodarcze (§ 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zatem bezcelowe jest badanie inwestycji będącej budynkiem inwentarskim pod kątem przepisów techniczno - budowlanych, skoro w świetle informacji pozyskanej od Prezydenta Miasta Ż. ustalono niemożność jego lokalizacji na przedmiotowym terenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył W. W. i M. W., domagając się jej uchylenia i ewentualnie także uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu powiatowego, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, w szczególności przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art.77, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady legalności działania, zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, co doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu powiatowego; naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) poprzez trwałe ukonstytuowanie stanu niezgodnego z prawem, spowodowane utrzymaniem nakazu wykonania określonych robót budowlanych, w tym dokonania rozbiórki urządzeń nie będących częścią inwestycji zrealizowanej na podstawie dokonanego zgłoszenia, nie naruszających przepisów prawa i w braku stosownej podstawy prawnej. Wskazali, że z treści uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji nie wynika jednoznacznie, czy przedmiot sprawy dotyczy całego obiektu budowlanego składającego się z budynku istniejącego oraz budynku dobudowanego, czy tylko budynku dobudowanego i wolier. Budynek w części dobudowanej został wykonany zgodnie ze zgłoszeniem. Woliery zostały zamontowane w okresie późniejszym jako urządzenie budowlane, a nie część obiektu budowlanego o wymiarach 2,60 m x 2,50 m. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji nie dokonały w tym zakresie właściwych ustaleń. Organy nadzoru budowlanego obydwu instancji błędnie wskazują, iż w przedmiotowej sprawie doszło do budowy obiektu z odstępstwem od zgłoszenia, w sytuacji gdy przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości dokonania odstępstwa od zgłoszenia, a jedynie realizację inwestycji z przekroczeniem zgłoszenia, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto, organy obu instancji nie miały prawa badać sprawy w zakresie zgodności z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, jako akt wydany z naruszeniem prawa (art. 7, 77, 107 k.p.a.), w szczególności wobec braku właściwego ustalenia okoliczności sprawy, co wykluczyło możliwość zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Organ ustalił istnienie na ww. nieruchomości gołębnika. Wskazał, że tworzą go dwa połączone ze sobą budynki, woliery i półki spoczynkowe dla ptaków. Przywołał fakt, dokonania przez inwestorów, skutecznego zgłoszenia inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu, organ prawidłowo stwierdził, że gołębnik należy ocenić, jako obiekt inwentarski, nie zaś budynek gospodarczy. Organ wskazał, że badany gołębnik składała się z dwu połączonych ze sobą obiektów, legalność jednego z nich nie została ustalona, zaś co do drugiego organ przyjął, że powstała w związku dokonanym przez inwestorów zgłoszeniem budowy budynku gospodarczego. Wskazać należy, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 49b ustawy Prawo budowlane, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów. Okoliczność ta musi jednoznacznie zostać oceniona przez organ, decyduje bowiem o właściwym zastosowaniu trybu w jakim dojdzie do ingerencji organu. Ponadto, skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowana w przypadku nieistotnych odstępstw od treści tego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku inwestycji niewymagających aktu administracyjnego. Granica legalnego działania inwestora, który dokonał zgłoszenia będzie zatem wyznaczona przez uregulowania uzasadniające wniesienie sprzeciwu określone w art. 30 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane. Odstąpienie od treści zgłoszenia w zakresie nieprzekraczającym tych granic można rozważać w kontekście nieistotnego odstąpienia od treści zgłoszenia. W tym kontekście wskazać należy, że organ nie miał podstaw do odniesienia się w niniejszej sprawie do nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto, wszystkie roboty niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy. W sytuacji, gdy ustalenia doprowadzą do tego, że inwestorzy wykonali roboty budowlane, które nie odpowiadają zgłoszeniu, są niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem, nie stanowią odstąpienia od zgłoszenia we wskazanym wyżej zakresie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie do orzekania w oparciu o przepis art. 49 b Prawa budowlanego. Rozpoznając sprawę ponownie organ, będzie miał na uwadze wskazania Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012r., poz. 270 ze zm.).