VII SA/Wa 2238/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2007 r. sprawy ze skargi Z. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...], w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 oraz 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st Warszawy zatwierdził projekt budowlany i wydał dla D[...] S.A. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych związanych z budową budynku wielofunkcyjnego biurowo-usługowego z garażem podziemnym "D[...]" oraz rozbiórkę kiosku i pawilonu portierni przy ul. C. [...] w W. Odwołanie z dnia [...] kwietnia 2006 r. od powyższej decyzji wniósł Z. wskazując na nieprawidłowości w projekcie budowlanym oraz rażące naruszenie przepisów postępowania prowadzącego do zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia zezwolenia na budowę. Odwołujący się wskazał na fakt, iż jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej w W. przy ul. B znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, który składał swoje wnioski i zastrzeżenia, nieuwzględnione przez organ, a tym samym naruszone zostały uzasadnione interesy Z. Wojewoda M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 oraz art. 28 kpa umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że stosownie do art. 127 § 1 kpa uprawnienie do wniesienia odwołania przysługuje stronie, którą – w myśl art. 28 tej ustawy – jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z dokumentów dostarczonych przez inwestora w dniu [...] czerwca 2006 r. wraz z wnioskami do odwołania wynika, że odwołujący się w chwili orzekania przez organ II instancji nie dysponowali już prawem do terenu, ani też do usytuowanego na nim budynku. Przede wszystkim powyższy fakt wynika z prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w W. [...] Wydział Cywilny z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] oddalającego wszystkie apelacje pozwanych od wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...]. Powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego stwierdzono m.in. nieważność umowy oddania w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. B. [...] zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r. w formie aktu notarialnego, pomiędzy Skarbem Państwa a [...]. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał m. in., że zgodnie z art. 235 kodeksu cywilnego właścicielem budynków i urządzeń na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste jest użytkownik wieczysty oraz że własność tych budynków jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym. W konsekwencji prawo użytkowania wieczystego tych budynków jest związane z prawem użytkowania wieczystego gruntu. Biorąc to pod uwagę, Sąd uznał, że zapis w umowie z 1984 r., w którym budynki oddano w użytkowanie, a nie użytkowanie wieczyste musi być uznany za sprzeczny z ustawą. Z tych powodów stwierdził, że czynność prawna dokonana z dniu [...] stycznia 1984 r. pomiędzy Skarbem Państwa – Gminą W. a [...] została wydana z naruszeniem norm prawa o charakterze bezwzględnie obowiązującym i jako taka jest nieważna. Wojewoda M. zwrócił także uwagę na przepisy Prawa budowlanego, zgodnie z którymi atrybut strony w rozumieniu art. 28 w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę posiada inwestor legitymujący się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. Skoro zatem Z. zgodnie ze stanem faktycznym w chwili orzekania nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani też zarządcą nieruchomości sąsiedniej to nie przysługuje mu prawo strony, co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. W konsekwencji ze względu na fakt, iż odwołanie wniósł podmiot, który w danej sprawie nie ma interesu prawnego organ zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Na powyższą decyzję Z. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Z. zarzucił Wojewodzie M. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 127 § 1 w zw. z art. 28 kpa poprzez błędne ustalenia co do przymiotu strony oraz art. 10 w związku z art. 8 kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w umorzonym postępowaniu odwoławczym, uniemożliwienie wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonego aktu co do zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego i żądań strony. Skarżący podał, że zwrócił się w trybie art. 4241 kpc ze skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego, ponieważ wyroki, na których została oparta zaskarżona decyzja naruszają przepisy prawa i wywołały po jego stronie wielomilionową szkodę. Zdaniem Z. wyroki sądów powszechnych w zakresie ustalenia nieważności aktów notarialnych ustanawiających prawo użytkowania wieczystego nie kreują nowego porządku prawnego, gdyż mają wyłącznie charakter deklaratywny. W konsekwencji w przypadku uwzględnienia wspomnianej skargi nie będzie istniała podstawa, w oparciu o którą Wojewoda M. umorzył postępowanie odwoławcze, gdyż skarżący nadal jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, wszystkie te okoliczności, w sytuacji gdyby organ umożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym, miałyby wpływ na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż albo organ ten zawiesiłby postępowanie do czasu zakończenia postępowania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego albo nie umorzyłby postępowania ze względu na utratę przez skarżącego charakteru strony. Skarżący poinformował, iż złoży przed rozprawą treść skargi wraz z dowodem wskazującym na zawiśnięcie przed sądem powszechnym sporu wynikającego z tej skargi, niezwłocznie po otrzymaniu od sądu stosownych dokumentów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie uczestnika postępowania [...] S.A. uczestnik ten wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Podzielił argumenty przedstawione przez organ i podał, że postępowanie odwoławcze było prowadzone przez Z. wyłącznie w celu opóźnienia procesu inwestycyjnego. Ponadto podniósł, iż z prawomocności wyroku sądu powszechnego wynika możliwość jego wykonania i nieistotne w tym momencie jest samo złożenie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego. Skarga ta może bowiem wywołać skutek prawny dopiero od chwili jej ewentualnego uwzględnienia przez Sąd Najwyższy, a zatem do tego momentu prawomocny wyrok sądu jest skuteczny, wykonalny i słusznie oparł na nim swoje rozstrzygnięcie Wojewoda M. Wskazał na złą wolę skarżącego i szkodę, jaką z tego tytułu ponosi wyłącznie inwestor. W dniu [...] lutego 2007 r. wpłynęło do Sądu pismo uczestnika postępowania przekazujące dwa zawiadomienia Sądu Rejonowego dla W. w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, z których wynika, iż prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. B. [...] w W., wpisane na rzecz Z. zostało wykreślone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z obowiązującym prawem. Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy skargę. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania. Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Pojęcie strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę precyzuje art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 tej ustawy stanowi, iż przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ II instancji prowadząc postępowanie odwoławcze zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić czy podmiot wnoszący odwołanie ma interes prawny w zgłoszonym żądaniu, a zatem czy dysponuje statusem strony tego postępowania. Brak przymiotu strony powoduje, że postępowanie wszczęte na skutek wniesionego odwołania staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W takim przypadku organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle obowiązującego porządku prawnego oraz utrwalonych poglądów doktryny nie ulega wątpliwości, że brak statusu strony lub jego utrata w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego powoduje bezprzedmiotowość postępowania o charakterze podmiotowym. W konsekwencji w przypadku, gdy organ II instancji stwierdzi, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe umarza to postępowanie, co znajduje oparcie bezpośrednio w przepisie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Umorzenie postępowania powinno się odbyć w formie decyzji, a istniejące wcześniej w tym względzie wątpliwości wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r. (publ. OPS 16/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 119). Ustalenie braku interesu prawnego strony powinno się odbyć w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy i ustalenia faktyczne organu I instancji, jak i okoliczności ujawnione w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego. Ze zgromadzonego przez Wojewodę M. materiału dowodowego wynika bezspornie, że prawomocnym wyrokiem z dnia [...] czerwca 2006 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. [...] Wydział Cywilny oddalił apelacje pozwanych od wyroku Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...], którym stwierdzono nieważność umowy oddania w użytkowanie wieczyste działki gruntu położonej w W. przy ul. B. [...] zawartej w dniu [...] stycznia 1984 r. w formie aktu notarialnego, pomiędzy Skarbem Państwa a [...]. W związku z tym o ile w postępowaniu przed organem I instancji [...] mógł być uznany za stronę postępowania, o tyle po złożeniu odwołania od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Sąd prawomocnym wyrokiem stwierdził, iż Z. nie posiada prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej przy ulicy B. [...] w W., a w konsekwencji nie można było uznać, że jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę dla domu towarowego. W tym miejscu należy podnieść, iż nie można podzielić zarzutu skarżącego dotyczącego nieskuteczności ww. wyroku ze względu na skargę złożoną w trybie art. 4241 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm. (dalej kpc). Zgodnie z powołanym przepisem od prawomocnego orzeczenia sądu drugiej instancji kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, gdy przez jego wydanie stronie została wyrządzona szkoda, a zmiana lub uchylenie tego orzeczenia w drodze przysługujących stronie środków prawnych nie było i nie jest możliwe. Stosownie do art. 4246 § 1 kpc skargę wnosi się do sądu, który wydał zaskarżone orzeczenie, w terminie dwóch lat od dnia jego uprawomocnienia się. Po doręczeniu skargi stronie przeciwnej, a gdy skargę wniósł Prokurator Generalny lub Rzecznik Praw Obywatelskich - obydwu stronom, sąd przedstawia niezwłocznie akta sprawy Sądowi Najwyższemu (art. 4247 kpc). Z treści powołanych przepisów wynika jednoznacznie, iż skarga złożona w trybie art. 4241 kpc, w przeciwieństwie do środków stosowanych w instancyjnej kontroli orzeczeń zapadłych w postępowaniu sądowym, stanowi nadzwyczajny środek zaskarżenia, do którego zastosowania konieczne jest spełnienie kilku przesłanek a mianowicie: musi zaistnieć szkoda oraz związek przyczynowy pomiędzy jej powstaniem, a wydaniem prawomocnego wyroku, zaś zaskarżone orzeczenie nie mogło być uchylone wskutek zastosowania przysługujących stronie środków prawnych. W związku z powyższym skarga o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest w istocie szczególnym środkiem wiążącym się z odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa, jednakże może ona być stosowana jedynie względem prawomocnych orzeczeń sądu, a zatem takich, które podlegają wykonaniu. Właśnie powstanie szkody poprzez wykonanie prawomocnego orzeczenia sądu stanowi jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności zastosowania wspomnianej skargi. Dlatego, zdaniem Sądu, złożenie przez skarżącego wspomnianego nadzwyczajnego środka nie mogło mieć wpływu na ocenę zgromadzonego materiału dowodowego przez Wojewodę M.. Należy zgodzić się z twierdzeniem uczestnika postępowania wyrażonym w piśmie z dnia 30 listopada 2006 r., iż wniesienie skargi w trybie art. 4241 nie było dla Wojewody M. w żaden sposób wiążące. W ocenie Sądu nie mogło także stanowić podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego. Przyjęcie odmiennego stanowiska, biorąc pod uwagę możliwość wniesienia wspomnianej skargi w terminie dwóch lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia, stałoby w sprzeczności z obowiązującą zasadą wykonalności prawomocnych orzeczeń sądowych. W związku z powyższym nie można także podzielić zarzutu skarżącego o niezapewnieniu mu udziału w toczącym się postępowaniu. Zgodnie z art. 10 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wojewoda M. stwierdzając, że skarżący nie posiada przymiotu strony nie mógł mu zapewnić udziału w toczącym się postępowaniu. Odwrotne działanie należałoby uznać za sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Zgodnie bowiem z obowiązującymi regułami procesowymi organ zapewnia udział jedynie stronom, a nie każdemu podmiotowi który się zgłosi z takim żądaniem. Reasumując, Wojewoda M. w sposób prawidłowy ocenił zebrany materiał dowodowy ustalając, iż Z. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani zarządcą nieruchomości położonej przy ul. B. [...], a zatem nie może być uznany za stronę w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 Prawa budowlanego. Interes prawny skarżącego nie wynika również innej skonkretyzowanej normy prawa materialnego. W tej sytuacji organ odwoławczy podjął właściwe rozstrzygnięcie wydając decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.