VII SA/Wa 224/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego w sprawie dotyczącej wstrzymania przez PINB [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] samowolnie prowadzonych robót budowlanych, polegających na montażu węzła ciepłej wody i wykonaniem instalacji wodno-kanalizacyjnej, wykonanych przez firmę "A." [...] w piwnicach budynku dla potrzeb salonu kosmetycznego znajdującego się w lokalu Nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. W jego ocenie w trakcie postępowania inwestor przedłożył nowe dokumenty nie znane organowi w dacie wydania postanowienia, co w ocenie organ wypełniało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., uchylił w całości własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że we wznowionym postępowaniu dokonał analizy dokumentów przedłożonych przez ‘’A.’’ H. R. przy piśmie z dnia 13 grudnia 2007 r. inwestor złożył obszerne wyjaśnienia wraz z dokumentami dotyczącymi przedmiotowej sprawy oraz wniósł o unieważnienie ww. postanowienia. Z analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów wynika, że H. R. w dniu 27 stycznia 2001 r. zakupiła lokal nr [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni użytkowej 96,64 m2, z prawem użytkowania wieczystego części działki gruntu, takim samym udziałem we współwłasności części wspólnych budynku oraz przeniesieniem na rzecz spółki "A." [...] Sp. J. prawa do projektów architektonicznych i wszelkie zgody na przebudowę lokali i zmianę jego przeznaczenia. Projekt techniczny węzła ciepłej wody opracowany został na podstawie otrzymanych ze S. warunków technicznych i wskazanego miejsca przyłączenia do sieci ciepłowniczej. Wybudowany w 2002 r. węzeł ciepłej wody został odebrany technicznie i dopuszczony do eksploatacji poprzez: protokół odbioru technicznego, protokół regulacji temperatury i przepływu wody do odbiorników. Ww. węzeł cieplny wraz z kompletem dokumentów został przekazany na majątek S.. W 2006 r. węzeł cieplny został zdemontowany, woda dostarczana jest obecnie z miejsca dawnego poboru i ogrzewana za pomocą pojemnościowego podgrzewacza elektrycznego z przyłączeniem do odbiorników w lokalu nr [...]. W trakcie robót adaptacyjnych w lokalu nr [...] dla potrzeb salonu kosmetycznego wykonywanych na podstawie decyzji Burmistrza [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r., i w ramach porozumienia remontowego z dnia 12 stycznia 2002 r. zawartego z Zarządem W., okazało się, że stan techniczny instalacji wodno-kanalizacyjnej jest zły i należało dokonać bieżącej konserwacji i napraw. W ramach tych prac dokonano wymiany skorodowanych i niedrożnych rur. W ocenie organu I instancji na takie roboty nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie. W jego ocenie skoro wszelkie roboty związane z adaptacją lokalu zostały zakończone a inwestor przedłożył stosowne dokumenty na podstawie których je wykonywał - dalsze postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Zażalenie od ww. postanowienia wniosła W.. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu ww. zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz poprzedzające je postanowienie Nr-[...] z dnia [...] stycznia 2008 r., i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Organ II wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 w zw. z art. 126 w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem, (na które przysługuje zażalenie) wznawia się postępowanie w wyszczególnionych w tym przepisie przypadkach. Postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] wydane zostało w trybie art. 50 Prawa budowlanego i nie było rozstrzygnięciem, które kończyło postępowanie w sprawie. W jego ocenie postanowienia wydawane w trybie art. 50 Prawa budowlanego nie rozstrzygają merytorycznych kwestii postępowania, a jedynie są postanowieniami mającymi na celu przygotowanie materiału dowodowego w sprawie. Z tego względu WINB uznał, że brak jest podstawy prawnej do wznowienia postępowania wobec rozstrzygnięcia organu I instancji niewypełniającego przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Jeżeli organ I instancji uznał, iż zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości prowadzenia dalszego postępowania w trybie art. 50-51 winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego, a nie wznawiać de facto niezakończone postępowanie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła W., podnosząc, że spółka ‘’A.’’ wykonała niezgodnie z prawem, tj. nie mając tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, roboty w częściach wspólnych budynku, bowiem włamano się z parteru przez strop do piwnicy nr 46, zamurowano wejście do tej piwnicy od strony korytarza piwnicznego. W piwnicy tej zainstalowano bezprawnie WC, umywalkę i automatyczną pralkę. W ten sposób przyłączono nielegalnie do lokalu wspólnotową piwnicę, wyłącznie dla swoich celów. Ponadto wkroczono do piwnicy nr [...], w której zamontowano wspólnie ze S. bez zgody Wspólnoty węzeł ciepłej wody o parametrach 50kW, który mógłby ogrzać wodę dla całego budynku. W budynku istniała już instalacja gazowa dla celów bytowych. W każdym mieszkaniu ciepłą wodę uzyskuje się z piecyków gazowych. Na instalację węzła ciepłej wody w piwnicy [...] Spółka ‘’A.’’ podpisała umowę ze S., podając się za właściciela kamienicy. Piwnica nr [...] wraz z węzłem ciepłej wody o dużych parametrach służyła wyłącznie Spółce ‘’A.’’. Spółka ‘’A.’’ rozprowadziła po piwnicach do 6-ciu miejsc w swoim lokalu nr [...], wyłącznie dla siebie, poziome lokalne instalacje zimnej i ciepłej wody oraz kanalizacji dla potrzeb gabinetu kosmetycznego. W piwnicach zamontowano zamiast w lokalu [...], nawet własne trzy wodomierze. Na wszystkie wymienione prace inwestor nie miał pozwolenia z Urzędu Miasta ani zgody Wspólnoty. Spółka otrzymała tylko zgodę Burmistrza [...] nr [...] na roboty adaptacyjne lokalu mieszkalnego nr [...] na salon kosmetyczny, do których to prac Wspólnota nie wnosi uwag i zastrzeżeń. Zdaniem strony skarżącej właściciele lokali dysponują zarówno własnością indywidualną lokalu, jak i związaną z lokalem współwłasnością, i stosuje się do niej także przepisy Działu IV Tytułu I Kodeksu cywilnego, dotyczące współwłasności, w takim zakresie, w jakim tych samym kwestii nie reguluje ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Według tych przepisów każdy ze współwłaścicieli jest uprawniony do współ korzystania z rzeczy wspólnej oraz do korzystania z niej w takim zakresie jaki daje się pogodzić ze współ posiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (art. 206 k.c.). Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o własności lokali, zachowując wynikające z art. 140 k.c. prawo do wyłącznego korzystania z własności indywidualnej (z lokalu), każdy właściciel zostaje ograniczony w prawach do korzystania ze współwłasności w ten sposób, że nie może z niej korzystać wyłącznie do swoich potrzeb, a jedynie może z niej współ korzystać (korzystać razem z innymi) i to tylko zgodnie z jej przeznaczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r., Nr [...], a nie stosunki własnościowe w budynku przy ul. [...]. Z tego względu zarzuty podniesione w skardze a odnoszące się do prawa własności nie będą przedmiotem kontroli Sądu. Zaskarżone postanowienie oraz poprzedzającej je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] zapadły w postępowaniu wznowieniowym. Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zaszła jedna z enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek. W przedmiotowej sprawie w pierwszej kolejności ustalenia przez organy administracyjne wymagało, czy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania samowolnie prowadzonych robót budowlanych, wydane w trybie art. 50 ust 1 Prawa budowlanego - jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie w sprawie. W art. 16 § 1 k.p.a. zawarto ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. A zatem decyzje ostateczne, to w rozumieniu Kodeksu decyzje, od których nie służy odwołanie, co oznacza, że nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do decyzji ostatecznych należy zaliczyć decyzję organu pierwszej instancji, w stosunku do której upłynął termin do złożenia odwołania i nie został przywrócony w przepisanym trybie, decyzję wydaną przez organ odwoławczy (organ drugiej instancji) oraz decyzję ostateczną z mocy wyraźnego przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak / J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz 6. wydanie, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004, s. 100-101). Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera co prawda ustawowej definicji postanowienia ostatecznego, jednakże ustawodawca wielokrotnie posługuje się tym terminem (por. art. 119 § 2, art. 120 § 1 i art. 134 k.p.a.) bądź terminem "postanawia ostatecznie" (por. art. 59 § 2 k.p.a.). Pojęcie postanowienia ostatecznego można zatem zdefiniować w następujący sposób stosując regułę wykładni per analogium – są to postanowienia, na które nie służy zażalenie, a zatem te, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji. Do postanowień ostatecznych zaliczyć należy między innymi postanowienia wydane przez organ drugiej instancji w wyniku rozpatrzenia zażalenia oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w stosunku do których upłynął termin do wniesienia zażalenia i termin ten nie został przywrócony. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Powyższa reguła ma również zastosowanie do przepisów Prawa budowlanego o charakterze procesowym. Takim przepisem jest art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, który wprost stanowi, że na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych służy zażalenie. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., wydane w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, w administracyjnym toku instancji jest postanowieniem nieostatecznym, od którego przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Mogło się ono stać ostatecznym jedynie w przypadku upływu siedmiodniowego terminu do wniesienia zażalenia. Jak wynika z akt sprawy, w terminie do wniesienia zażalenia inwestor wniósł pismo z dnia 13 grudnia 2007 r., w którym nie zgodził się z treścią ww. postanowienia. Jednak ww. pisma organ I instancji nie potraktował jako zażalenia, czy też wniosku o wznowienie postępowania. Wskazał jedynie, że pismo to wskazuje na nowe okoliczności nieznane organowi I instancji w dniu podjęcia rozstrzygnięcia. Takie działanie organu I instancji należy uznać, za uchybienie procesowe, które de facto pozbawiło stronę rozpoznania sprawy przez organ II instancji. Organ I instancji złamał więc zasadę Kodeksu postępowania administracyjnego określoną w art. 15 – zasadę dwuinstancyjności, wznawiając z urzędu postępowanie. Wyłącznie w przypadku jednoznacznego stwierdzenia strony, że wnosi ona o wznowienie postępowania można było uznać ww. pismo za wniosek o wznowienie postępowania. W innym wypadku stronie postępowania zgodnie z art. 15 k.p.a. przysługiwało prawo do rozpoznania sprawy w drugie instancji. A więc w poczynania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] wkradły się poza kodeksowe działania, które doprowadziły do dowolnego uznania charakteru procesowego pisma inwestora z dnia 13 grudnia 2007 r., które zostało złożone do organu w terminie, w którym przysługiwało prawo wniesienia zażalenia. Ponadto Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego [...] umknęło, że można wznowić postępowanie administracyjne wyłącznie w stosunku do postanowienia ostatecznego, które kończy postępowanie w sprawie. W żadnym wypadku postanowienie wydane w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest postanowieniem, które kończy postępowanie administracyjne w sprawie. Jest ono bowiem postanowieniem zapadłym w trakcie postępowania legalizacyjnego, które może zakończyć się wydaniem decyzji na podstawie art. 50a, bądź art. 51 ust. 3, bądź art. 51 ust. 4, bądź art. 51 ust. 5. W postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 50–51 Prawa budowlanego jedynie ww. decyzje mają charakter decyzji kończących postępowanie w sprawie, które w zależności od okoliczności sprawy, tj. wniesienia bądź – nie odwołania, mogą stać się rozstrzygnięciami ostatecznymi kończącymi postępowanie w sprawie administracyjnej, w stosunku do których może być wszczęte postępowanie wznowieniowe, o jakim mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Z tych względów należy uznać, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo uznał, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...], wydane w trybie art. 50 Prawa budowlanego, nie było rozstrzygnięciem, które kończyło postępowanie w sprawie, i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], PINB [...], wydane w trybie wznowieniowym, umarzając postępowanie organu instancji. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.