VII SA/Wa 2242/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2008r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A. P. grzywnę w wysokości 2.500 zł z powodu uchylenia się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym PINB z dnia [...]. Rozpatrujący sprawę w wyniku zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem Nr [...] z dnia [...] uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy podkreślił, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności samego obowiązku może natomiast badać dopuszczalność prowadzenia postępowania egzekucyjnego pod względem formalnym. Oceniając postępowanie I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że nie zostało ono przeprowadzone zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 26 § 5 pkt 1 tej ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. W przedmiotowej sprawie zaskarżone postanowienie o nałożeniu grzywny doręczone zostało zobowiązanemu wraz z odpisem tytułu wykonawczego z dnia [...]. – a zatem w ocenie organu – zaskarżone postanowienie wydano co najmniej przedwcześnie, a nadto opłata za dokonanie czynności egzekucyjnej w świetle art. 64 a § 1 ust. 1 ustawy została zawyżona. Z tych względów organ odwoławczy uchylił postanowienie I instancji. Skargę sądową na powyższe postanowienie wniósł zainteresowany domagając się uchylenia w całości postępowania dotyczącego rozbiórki ogrodzenia i powołując orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, że budowli sprzed 1995r. nie wolno rozbierać. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: ‘ Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez Sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga podlega uwzględnieniu lecz z innych powodów niż w niej wskazane. Podnoszona w skardze argumentacja dotyczy merytorycznie rozstrzygnięcia w sprawie rozbiórki wydanego na podstawie Prawa budowlanego przez organ do tego uprawniony, natomiast niniejszym postępowaniem sądowym objęte jest rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, który działa na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 110/03 poz. 968) i który nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Tytuł wykonawczy z dnia [...] został wystawiony przez PINB w R. za niewykonanie obowiązku rozbiórki ogrodzenia działki nr [...] w G., wynikającego z decyzji PINB w R. Nr [...] z dnia [...] i skierowany do egzekucji administracyjnej. W celu przymuszenia organ egzekucyjny nałożył na skarżącego grzywnę i to postanowienie organu egzekucyjnego zostało uchylone przez organ egzekucyjny odwoławczy, którego rozstrzygnięcie wykazujące nieprawidłowość w postępowaniu egzekucyjnym I instancji jest w pewien sposób korzystne dla skarżącego. Jak już wyżej wskazano organ egzekucyjny nie ma uprawnień do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku rozbiórki, działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Nie mniej jednak postępowanie egzekucyjne tak jak i inne postępowania administracyjne, jest postępowaniem dwuinstancyjnym, a organ odwoławczy wiążą zasady proceduralne wynikające z art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 138 § 2 kpa, a więc zapadło rozstrzygnięcie o charakterze kasatoryjnym. Dopuszczalność wydania tego typu orzeczenia kasacyjnego jest ograniczona przez to, że art. 138 § 2 w związku z art. 136 kpa przyjmuje jako przesłankę wydania takiego rozstrzygnięcia określony zakres czynności postępowania wyjaśniającego, a mianowicie "rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Sytuacja taka mogłaby zaistnieć gdyby organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takim przypadku organ odwoławczy, aby dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, gdyż naruszyłby zasadę dwuinstancyjności. Jednakże w przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Organ odwoławczy w przedmiotowym rozstrzygnięciu nie wskazał nawet czy i w jakim zakresie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jak również nie wskazał z jakich powodów nie zastosował art. 136 kpa, uprawniającego go do przeprowadzenia postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Zasadą jest rozpoznanie sprawy w II instancji w jej całokształcie a więc organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli argumentacji I instancji. W przedmiotowej sprawie więc skoro nie zachodziła sytuacja konieczności prowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, organ odwoławczy winien był wydać decyzję reformatoryjną z art. 138 § 1 kpa, bowiem korekta błędnie naliczonej opłaty egzekucyjnej leżała w jego kompetencji. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że przed wystawieniem tytułu wykonawczego (którego podstawą było nie wykonanie obowiązku z decyzji rozbiórkowej) zobowiązanemu doręczono w dniu 9 grudnia 2002r. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku, a zatem nie zachodziło tu naruszenie art. 26 § 5 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Naruszenie zapisu art. 138 § 2 kpa, mającego zastosowanie tylko w określonych w ustawie przypadkach postępowania odwoławczego, powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy orzekaniu zastosowano art. 152 ustawy.