VII SA/Wa 2243/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. C.-C. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2017 r. r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej K. C.-C. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] – B. P., działając na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 525, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2234 ze zm. - dalej jako ustawa o wojewodzie), po rozpatrzeniu wniosku J. S. wstrzymał do dnia [...] grudnia 2018 r. egzekucję administracyjną prowadzoną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie wykonania przez B. i J. S. nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki o pojemności 3 tysiące litrów wraz ze studzienką rewizyjną i dwoma przewodami rozsączającymi PCV 110 mm o długości 19 m na działce oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości K., gmina [...], woj. [...]. II. Pismem z dnia 19 maja 2017 r., K. C.-C. (dalej również jako Skarżąca) skierowała do Wojewody [...] wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.). Wskazała, iż nigdy nie został zawiadomiona o tej decyzji, pomimo tego, że w postępowaniu administracyjnym, w którym PINB w [...] nakazał rozbiórkę, której wykonanie zostało wstrzymane przez wojewodę, uczestniczyła jako strona (również w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Białymstoku). Jak również wskazała, wstrzymanie egzekucji administracyjnej w sprawie wpływa bezpośrednio na jej interes prawny jako właścicielki sąsiedniej nieruchomości. Samowola budowlana oraz użytkowanie szamba oddziałuje bowiem bezpośrednio na jej sferę właścicielską, zdrowotną oraz środowiskową. Wstrzymanie egzekucji umożliwia użytkowanie instalacji co może doprowadzić do jej rozszczelnienia i ewentualnych przecieków co w konsekwencji stanowi realne zagrożenie sanitarne dla niej samej, środowiska naturalnego (wody gruntowe oraz wody jeziora) znajdującego się w obrębie samowoli budowlanej. III. Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 3 listopada 2016 r. Wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie dotyczy postępowań organów egzekucyjnych w sprawach egzekucji administracyjnych prowadzonych w stosunku do orzeczonych nakazów rozbiórek, w których krąg stron, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 599, aktualnie tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 ze zm. - dalej również jako u.p.e.a.), zawęża się do dwóch podmiotów, tj. wierzyciela oraz zobowiązanego. Zdaniem organu krąg stron w postępowaniu w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej jest tożsamy, co w postępowaniu prowadzonym przez PINB w [...] w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki obiektu, w którym to postępowaniu stronami są zobowiązani J.i B. S.. W związku z tym pozostałe strony, którym przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygnięto sprawę przedmiotowej samowoli budowlanej są pozbawione takiego statusu w postępowaniu w sprawie o wstrzymanie egzekucji administracyjnej. IV. W zażaleniu na powyższe postanowienie Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 149 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nie przysługuję jej przymiot strony. Wskazała, iż jest właścicielką sąsiedniej nieruchomości, a utrzymywanie stanu istnienia samowoli budowlanej naraża ją i środowisko na poważne konsekwencje. V. Po rozpatrzeniu zażalenia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż podstawę decyzji Wojewody [...] z dnia 20 czerwca 2017 r. stanowił art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie, upoważniający ten organ do wstrzymania, w drodze decyzji administracyjnej, każdej egzekucji administracyjnej. Celem takiego wstrzymania nie jest jednak wstrzymanie orzeczonego przez właściwe organy obowiązku, ale umożliwienie zobowiązanemu przygotowania się do jego wykonania. Przywołując treść art. 28 k.p.a. a także wskazując na istotę interesu prawnego organ zauważył, iż przedstawione przez Skarżącą informacje nie uzasadniają przyznania jej statusu strony postępowania w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej w związku z orzeczonym nakazem rozbiórki. W świetle przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji krąg stron w postępowaniach organów egzekucyjnych w sprawach egzekucji administracyjnych prowadzonych w stosunku do orzeczonych nakazów rozbiórki ogranicza się do dwóch podmiotów tj. wierzyciela oraz zobowiązanego. Mając na względzie powyższe przepisy, w ocenie Ministra krąg stron w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie, jest tożsamy z ilością stron w prowadzonym przez PINB w [...] postępowaniu w sprawie wykonania nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki. VI. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Skarżąca, kwestionując je w całości. Postanowieniu Ministra zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie polegające na błędnym uznaniu, iż nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wstrzymania egzekucji administracyjnej, w sytuacji gdy ze względu na: 1. art. 74 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 4 prawa o ochronie środowiska i art. 38 ust. 1-2a prawa wodnego, 2. art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, a także ze względu na 3. art. 222 Kodeksu cywilnego przysługiwał jej interes prawny w tym postępowaniu administracyjnym, a zatem również przymiot strony. W uzasadnieniu podniosła, iż w myśl art. 27 ust. 1 ustawy o wojewodzie, postępowanie którego przedmiotem jest wstrzymanie egzekucji kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, co oznacza, że postępowanie to ma charakter stricte administracyjny, a nie egzekucyjny, choć wynik tego postępowania niewątpliwie bezpośrednio rzutuje na egzekucję. Skoro postępowanie to ma charakter administracyjny to bezpośrednie zastosowanie znajdują przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, a nie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z uwagi na to, iż nakazana rozbiórka dotyczy zbiornika, który został wybudowany zbyt blisko jeziora, zaś nieruchomość Skarżącej sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której wybudowano tę instalację, dlatego też - zdaniem Skarżącej - przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniach dotyczących nakazania rozbiórki i powinien taki przymiot przysługiwać w postępowaniu dotyczącym wstrzymania decyzji rozbiórkowej. Wybudowanie zbiornika grozi ponadto zanieczyszczaniem działki i linii brzegowej Skarżącej oraz przede wszystkim ze względów sanitarnych zagraża zdrowiu jej oraz osób przebywających na działce. W ocenie Skarżącej, norma prawna zawarta w art. 74 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 4 prawa o ochronie środowiska upoważnia ją do korzystania ze środowiska, bez użycia instalacji, w celu zaspokojenia potrzeb osobistych, w tym wypoczynku oraz uprawiania sportu. Jest to również norma o charakterze erga omnes nakazująca powstrzymanie się osobom trzecim od zakłócania tego prawa. Interes prawny Skarżącej przejawia się także w przepisie art. 38 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2a prawa wodnego, z którego wynika, iż woda jako dobro wspólne podlega ochronie niezależnie od tego czyją własność stanowi. Również z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika jej prawo do tego, aby żyć w warunkach wolnych od zagrożenia zarażeniem chorobą zakaźną lub innym zakażeniem, a takie ryzyko niesie sporna instalacja. Końcowo wskazała również, iż organy w ogóle nie rozważyły zasadności wstrzymania egzekucji na okres dwóch lat. Takie odroczenie obowiązku nakazanego zachowania nie jest działaniem prawidłowym i godzi w jej prawa. VII. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał argumentację o braku przymiotu strony postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Skarga jest zasadna, choć nie z powodów, na które powołuje się Skarżąca. Tytułem wstępu, niejako systematyzując istotne elementy stanu faktycznego sprawy należy wskazać, iż w jej zakresie merytorycznym (w szerokim ujęciu) znajdują się w istocie trzy odrębne postępowania administracyjne. Pierwsze z nich, dotyczy postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, które zakończyło się decyzją nakazującą dokonanie rozbiórki nielegalnie wybudowanego zbiornika na nieczystości płynne. Drugie, dotyczy egzekucji nałożonego w pierwszym postępowaniu obowiązku rozbiórki szamba, który to obowiązek ma charakter niepieniężny. Trzecie zaś postępowanie, o którego wznowienie wnioskuje Skarżąca, dotyczy swoistej "ulgi" w prowadzonej egzekucji, a konkretnie wstrzymania tej egzekucji przez Wojewodę, do czego upoważnia ten organ art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie. Sąd nie ma przy tym wątpliwości, iż wszystkie te trzy postępowania, choć ściśle ze sobą związane a nawet od siebie w pewnym sensie wynikowo zależne, są jednak odrębne. Nie może zatem dziwić, iż w każdym z tych postępowań krąg stron jest kształtowany w sposób odmienny. Należy także zauważyć, iż organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach jednoznacznie przyjęły, iż wstrzymanie egzekucji przez wojewodę, jako że dotyczy postępowań organów egzekucyjnych w sprawach egzekucji administracyjnych, w których krąg stron zawęża się do dwóch podmiotów - wierzyciela i zobowiązanego, również obejmuje taki sam krąg podmiotów. Jak bowiem wskazano w obu postanowieniach, krąg stron w postępowaniu w sprawie wstrzymania egzekucji administracyjnej jest tożsamy, co w postępowaniu prowadzonym w sprawie egzekucji administracyjnej dotyczącej rozbiórki obiektu budowlanego. W ocenie Sądu warto zatem w tym miejscu zwrócić uwagę na wyrok NSA z dnia 29 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 537/09, w którym wprawdzie na tle art. 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., nr 80 poz. 872 ze zm. - ustawa utraciła moc), jednakże w brzmieniu znaczeniowo tożsamy z obowiązującym obecnie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie, sformułowano tezę, iż postępowanie o wstrzymanie egzekucji nie stanowi części postępowania egzekucyjnego. Omawiany przepis przyznaje szczególne kompetencje nadzorcze wojewodzie, który może w uzasadnionych przypadkach wstrzymać czynności każdego organu prowadzącego egzekucję na czas określony. Odmienność prowadzonego przez wojewodę postępowania o wstrzymanie egzekucji wynika już z natury badanych przez ten organ przesłanek, które dotyczą tego, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na tak głęboką i radykalną ingerencję organu w postępowanie egzekucyjne. Powyższe skutkuje zatem konkluzją, iż w tego rodzaju postępowaniu (prowadzonym na zasadzie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie), przyznanie statusu strony musi być oceniane na podstawie art. 28 k.p.a., a więc przy uwzględnieniu przesłanki interesu prawnego. W kontekście powyższego Sąd zwraca uwagę, iż w sprawie jest niekwestionowane, że Skarżąca brała udział w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia samowoli budowlanej do jakiej doszło na działce małżonków S.. Organy nadzoru budowlanego, jak również WSA w Białymstoku uznały, iż osoba Skarżącej ma interes prawny w tym, aby brać udział w sprawie o nakazanie właścicielom sąsiedniej nieruchomości rozbiórki obiektu budowlanego. W tym postępowaniu jej interes prawny nie budził zatem wątpliwości. Z kolei w sprawie o egzekucję administracyjną nałożonego obowiązku niepieniężnego, stronami są - co do zasady - wierzyciel oraz zobowiązany. Wynika to z istoty postępowania egzekucyjnego w administracji, mającego doprowadzić do przymusowego zrealizowania obowiązku umocowanego w sferze publicznej, nałożonego aktem administracyjnym lub wynikającego z mocy prawa. Poza wskazanymi podmiotami, inne osoby mogą brać udział w tym postępowaniu jedynie w ograniczonym zakresie, każdorazowo określanym w odniesieniu do ich indywidualnego interesu prawnego. Sąd zwraca jednak uwagę, iż pomimo tej silnie zarysowanej dwoistości stron postępowania egzekucyjnego w administracji, każda osoba posiadająca interes prawny ale również i faktyczny, może domagać się aktywności wierzyciela obowiązku administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 6 § 1 u.p.e.a. w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Natomiast w myśl § 1a tego przepisu, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Istnieje zatem prawna możliwość wymuszenia podjęcia przez wierzyciela działań w sprawie egzekucyjnej i doprowadzenia do jej realizacji. W odrębnym od egzekucyjnego postępowaniu prowadzonym przez wojewodę, dotyczącym wstrzymania egzekucji, krąg zainteresowanych winien być określony z perspektywy istnienia po ich stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu, o którym stanowi art. 28 k.p.a. Dopuścić zatem należy takie zapatrywanie, iż poza zobowiązanym, stroną postępowania przed wojewodą będzie również inny podmiot, jeżeli tylko działać będzie w granicach swojego indywidualnego, aktualnego i konkretnego interesu prawnego. Sąd zwraca także uwagę, iż uprawnienia wojewody do władczego wstrzymania egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, ze względu na brak zakreślenia granicy terminu na jaki może to na stąpić, mogą naruszać uzasadnione interesy osób trzecich. Nie trudno sobie wyobrazić, iż orzeczenie zbyt długiego okresu wstrzymania egzekucji np. na 5 lat może wpływać na sferę uprawnień lub obowiązków innych podmiotów. Nie można zatem, jak uczyniły to organy, uprościć postępowania prowadzonego przed Wojewodą wyłącznie do kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu egzekucyjnym. IX. Nie przesądzając zatem kierunku ponownego rozstrzygnięcia w sprawie Sąd zwraca uwagę, iż niniejsze postępowanie dotyczy kwestii wznowienia innego postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na którą powołuje się Skarżąca. W doktrynie i judykaturze nie bez powodu podkreśla się, iż na postępowanie wznowieniowe składają się dwa etapy. Pierwszy, wstępny, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, iż w ramach wstępnego etapu badania wniosku o wznowienie postępowania możliwe jest badanie również tego, czy wnioskodawca miał bądź powinien mieć status strony w postępowaniu o wznowienie którego się ubiega. Kwestia ta musi jednak być oczywista oraz zostać przez organ w sposób jednoznaczny i precyzyjny wyjaśniona, zwłaszcza gdy w sprawie, takiej jak niniejsza występuje problematyka zależności postępowań. Jeżeli więc istnieją wątpliwości co do tego, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony postępowania, co jednocześnie stanowi przesłankę wznowienia tego postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), i nie da się w sposób prosty i jednoznaczny wyjaśnić tej kwestii na wstępnym etapie sprawy o wznowienie, to zagadnienie to winno zostać zbadane już po dokonanym wznowieniu postępowania, w drugim etapie. Tym samym na tle niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż organy naruszyły art. 149 § 3 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o wojewodzie przyjmując po pierwsze, że krąg stron postępowania o wstrzymanie egzekucji jest tożsamy z kręgiem stron w postępowaniu egzekucyjnym, po drugie zaś nie wyjaśniając dokładnie, czy z uwagi na przymiot strony w postępowaniu o nakazanie rozbiórki jakim legitymowała się Skarżąca, nie ma ona również interesu prawnego w tym, aby kwestionować wstrzymanie wykonania tej rozbiórki jako zbyt daleko idące ze względu na orzeczony okres i jej ewentualne prawa lub obowiązki jako właściciela sąsiedniej nieruchomości. Sąd zwraca uwagę, iż w sprawie zabrakło analizy okoliczności sprawy nakazanej rozbiórki w kontekście interesu prawnego jaki w tamtej sprawie miała Skarżąca. Zaznaczyć należy, iż w demokratycznym państwie prawa możliwa jest do zaakceptowania pewna arbitralność władzy, przejawiająca się w tym przypadku w możliwości wstrzymania przez wojewodę każdej egzekucji administracyjnej. Nie można jednak zaaprobować poglądu, iż tego rodzaju działania nie będą podlegały kontroli sądu, inicjowanej przez osoby mające w tym interes prawny. Końcowo Sąd wskazuje, iż co do zasady wskazywane przez Skarżącą w ramach zarzutów przepisy Konstytucji RP oraz ustaw: prawo ochrony środowiska, prawo wodne, o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, czy wreszcie Kodeksu cywilnego są normami na tyle ogólnymi, iż nie można na ich podstawie wywieść po jej stronie interesu prawnego. Przypomnieć należy, iż interes prawny musi wynikać z przepisu prawa, być konkretny, jednostkowy i aktualny w danej chwili. Normy na które powołuje się Skarżąca nie spełniają tego wymagania. X. W powyższej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), nie będąc jednocześnie, na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a., związany granicami i zarzutami skargi, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody [...]. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. O zwrocie kosztów postępowania, na które składał się wpis sądowy w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.