VII SA/Wa 2244/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi K. F. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania K. F. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] [...] nr [...]z dnia [...] maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 49b ust. 1 oraz art. 52, art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – k.p.a., nakazującą K. F. rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki o nr. ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż sprawa była już przedmiotem rozpoznania w drugiej instancji – decyzją nr [...]z dnia [...] marca 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2014 r., nakazującą K. F. rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki o nr. ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z poleceniem ustalenia, czy budynek gospodarczy, usytuowany na terenie działki o nr ew. [...]w miejscowości [...], gmina [...], uległ remontowi zgodnie z dokonanym przez K. F. w dniu 11 lipca 2012 r. zgłoszeniem w Starostwie Powiatowym w [...], czy też stanowi on nowopowstały budynek gospodarczy, wybudowany samowolnie, o powierzchni zabudowy do 25 m2. Jeśli natomiast okazałoby się, że wybudowano od podstaw nowy obiekt, to organ powiatowy miał również wyjaśnić, czy jego budowę rozpoczęto przed rozebraniem starego budynku drewnianego, czy też najpierw rozebrano istniejący budynek drewniany, a dopiero potem przystąpiono do realizacji spornej inwestycji. Organ wskazał, że w wyniku ponownego rozpoznania sprawy przeprowadzono w dniu 31 marca 2014 r. oględziny, podczas których ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek gospodarczy, w stosunku do którego dokonano zgłoszenia remontu, który miały polegać na obmurowaniu istniejącego budynku drewnianego o powierzchni maksymalnej 13,20 m2. Według projektu załączonego do zgłoszenia, istniejący budynek był w złym stanie technicznym, choć nie stwarzał bezpośredniego zagrożenia. Podczas oględzin stwierdzono jednak, że wzniesiono nowy budynek, który wybudowano po rozebraniu wcześniej istniejącego budynku drewnianego. Wykonano fundamenty żelbetonowe, a następnie płytę posadzki. Tych elementów nie było w projekcie budowlanym, który przewidywał obmurowanie budynku drewnianego murem z bloczków gazobetonowych oraz pozostawienie istniejącej posadzki. Podczas oględzin S. F. (mąż K. F.) oświadczył, że remont budynku zaczęto od wykopu pod ławy fundamentowe i odcięciu części sanitarnej, która zgodnie ze zgłoszeniem nie podlegała remontowi. Po odcięciu części sanitarnej stwierdzono, że dalsze wykonywanie prac remontowych zagraża bezpieczeństwu życia, o czym poinformował kierownik budowy prowadzący nadzór nad robotami budowlanymi przy sąsiednim budynku mieszkalnym, zamieszczając o tym w dniu 14 października 2013 r. wpis w dzienniku budowy, że należy rozebrać budynek gospodarczy drewniany ze względu na bezpieczeństwo osób pracujących przy remoncie. Organ wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego budowa takich obiektów wymaga zgłoszenia. Inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia na wybudowanie nowego budynku gospodarczego na przedmiotowej nieruchomości, stąd zarzut dopuszczenia się przez niego samowoli budowlanej jest uzasadniony. Wobec niedopełnienia tego obowiązku właściwe było zastosowanie trybu przewidzianego w art. 49b Prawa budowlanego, tj. zbadanie przesłanek umożliwiających legalizację dokonanej samowoli. W przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej właściwy organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany ocenić, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów szczególnych (w tym przepisów techniczno-budowlanych) w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli zachodzą powyższe okoliczności, organ administracji jest zobowiązany wszcząć postępowanie zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części. W przypadku niespełnienia jednej z tych przesłanek, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje rozbiórkę obiektu (art. 49b ust. 1 cyt. ustawy) bez uprzedniego uruchamiania procedury legalizacyjnej. Organ stwierdził, że szerokość działki o nr ew. [...] wynosi około 15,80 m, a zatem w takim przypadku zastosowanie znajdzie § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie), zgodnie z którym dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż 3 m (w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy), lecz nie mniejszej niż 1,5 m. Pomiar odległości budynku gospodarczego od ogrodzenia z działką sąsiednią wyniósł 40 cm, co powoduje, że położenie nowopowstałego obiektu pozostaje w sprzeczności z przepisami techniczno-budowlanymi. Na niewielką odległość usytuowania ówczesnego budynku drewnianego z działką sąsiednią (około 30 cm) zwrócono także uwagę w opisie do projektu budowlanego. Ponadto zgodnie z przepisem § 12 ust. 3 pkt 1 powołanego rozporządzenia, odległość od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie może być mniejsza niż 1,5 m do okapu, gzymsu, balkonu lub daszku nad wejściem, a także do takich części budynku jak galeria, taras, schody zewnętrzne, pochylnia lub rampa, zaś w niniejszej sprawie budynek posiada dach jednospadowy ze spadkiem w stronę działki sąsiedniej, przy czym okap dachu znajduje się w ostrej granicy z działką sąsiednią. W tej sytuacji, w ocenie organu, usytuowanie budynku gospodarczego narusza przepisy § 12 rozporządzenia, co w świetle powyższych rozważań winno skutkować bezwzględnym orzeczeniem nakazu rozbiórki, bowiem legalizacja obiektu w trybie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego jest wykluczona. Odnosząc się do argumentów zawartych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., bowiem S. F. brał udział w oględzinach i podpisał sporządzony z nich protokół, zaś K. F. została prawidłowo pouczona o przysługujących jej uprawnieniach Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. F., zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez błędne zastosowanie, skutkujące przyjęciem, iż nowo powstały budynek gospodarczy na terenie działki nr ew. 720 w m. Pomiechówek, gm. Pomiechówek narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy techniczno-budowlane, 2. art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnie i interpretację przepisów, jakoby budynek gospodarczy został wybudowany samowolnie oraz naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 7 oraz art. 8 k.p.a. poprzez brak wnikliwej analizy sprawy, niewyjaśnienia, czy roboty budowlane zostały zakończone, dowolną interpretację załączonej dokumentacji technicznej, 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia oraz dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło organ do wniosku, iż inwestycja stanowi samowolę budowlaną, 3. art. 15 k.p.a. poprzez ograniczenie się wyłącznie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, czym naruszona została zasada dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, 4. art. 85 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez przeprowadzenie nierzetelnych oględzin nieruchomości, przez co nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy. Wskazała, że budynek nigdy nie był wykonywany w ramach samowoli, o czym świadczy fakt, iż w dniu 11 lipca 2012 r. do Starosty Nowodworskiego w Nowym Dworze Mazowieckim wniosła zgłoszenie w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na obmurowaniu w ramach remontu budynku gospodarczego na terenie działki nr ew. [...] w [...] i organ ten oświadczył, że nie wnosi zastrzeżeń. Ponadto w czasie oględzin potwierdzono zgodność wymiarów oraz materiałów użytych przy budowie przedmiotowego budynku gospodarczego z projektem budowlanym załączonym do zgłoszenia. Mając na uwadze bezpieczeństwo życia osób pracujących przy remoncie, nastąpiła zmiana kolejności wykonywania prac przy inwestycji – zamiast obmurowania istniejącego budynku drewnianego postanowiono, iż drewniany budynek zostanie rozebrany, a następnie odtworzony w budynku, który miał go obmurować. Zdaniem skarżącej, budynek drewniany został rozebrany na czas trwania prac i dopiero zostanie odtworzony zgodnie ze złożonym i zatwierdzonym projektem, zaś oględziny przeprowadzono nierzetelnie. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą nakazano K. F. rozbiórkę budynku gospodarczego, usytuowanego na terenie działki o nr. ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...]. W sprawie bezsporne jest, że w dniu 11 lipca 2012 r. K. F. złożyła w Starostwie Powiatowym w [...]zgłoszenie o przystąpieniu z dniem 15 sierpnia 2012 r. do wykonania robót budowlanych, polegających na obmurowaniu w ramach remontu budynku gospodarczego zgodnie z załączonym projektem. Starosta [...]wydał w dniu [...] sierpnia 2012 r. zaświadczenie o złożeniu zgłoszenia i braku zastrzeżeń do rozpoczęcia robót budowalnych objętych tym zgłoszeniem. W czasie przeprowadzonych w dniu 29 listopada 2013 r. oględzin ustalono, że budynek został wykonany zgodnie z projektem, jednak po zapoznaniu się z projektem pełnomocnik właścicielki sąsiedniej działki wskazał, że dokonano rozbiórki dotychczas istniejącego budynku i budowy nowego, na dowód czego załączył wydruki zdjęć. W tej sytuacji zapadła decyzja z dnia [...] stycznia 2014 r., nakazująca K. F. rozbiórkę, jednak została ona uchylona przez [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, bowiem zdaniem organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] winien bezspornie ustalić, czy budynek gospodarczy uległ remontowi, czy został rozebrany, a w jego miejsce postawiono nowy budynek. Podczas oględzin w dniu 31 marca 2013 r. S. F. oświadczył do protokołu, że budynek drewniany był w złym stanie technicznym i zagrażał bezpieczeństwu życia osób pracujących przy remoncie, w związku z czym został rozebrany, a na jego miejscu wykonano nowy budynek, wyglądający jak ten w projekcie, jednak z żelbetowymi fundamentami, nową posadzką i ścianami z bloczków. Zgodnie z art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wymagane prawem zgłoszenie. Z przedłożonego projektu wynikało, iż budynek objęty zgłoszeniem posadowiony jest w odległości ok. 0,3 – 0,4 m od granicy działki sąsiedniej. Organ architektoniczno-budowlany po analizie przedłożonej wraz ze zgłoszeniem dokumentacji nie wniósł sprzeciwu. W czasie budowy z uwagi na bezpieczeństwo osób pracujących przy remoncie inwestor odstąpił od harmonogramu wykonywania robót budowlanych, a także od zakresu. Drewniany budynek gospodarczy został rozebrany i w jego miejsce powstał budynek murowany w kształcie, kubaturze i lokalizacji tożsamy z istniejącym budynkiem drewnianym, który według oświadczenia inwestora ma być odtworzony. Docelowo zatem uzyskany zostanie stan, jaki przewidywało zgłoszenie – obmurowanie budynku (po odtworzeniu drewnianej części budynku). Z akt postępowania wynika nadto, że wykonanie fundamentów było przewidziane projektem budowlanym (ława żelbetowa z betonu i stali). Projekt nie obejmował wykonania posadzki. Z protokołu oględzin z dnia 29 listopada 2013 r. wynika, że budynek ma wymiary zgodne z projektem oraz w czasie prac budowlanych użyto materiałów w nim wskazanych. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy zasadny jest zarzut naruszenia art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, a decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki należy uznać za przedwczesną. Organ naruszył także art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a., bowiem pominął kwestię skutecznie dokonanego zgłoszenia, z którego wynikało, że budynek znajduje się blisko granicy, jednak został w tym miejscu wybudowany jeszcze w latach 60-tych ubiegłego wieku (co wynika z projektu budowlanego), a zatem na długo przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien sprawdzić, czy budynek został wykonany zgodnie z projektem, czy też z odstępstwami od niego, a jeśli tak, to jakiego rodzaju były to odstępstwa (istotne czy nieistotne) i czy możliwa jest legalizacja budynku. Organ winien mieć na uwadze deklarację skarżącej, że zamierza odtworzyć drewniany budynek w środku obmurówki, a także, że w miejscu, w którym znajduje się budynek, znajdował się on w czasie składania zgłoszenia, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt. I sentencji. W pkt. II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.