VII SA/Wa 2246/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Sygnatura akt VII SA/Wa 2246/11 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98,poz. 1071 ze zm. dalej: kpa), po rozpatrzeniu wniosku A. M. i R. M., stwierdził nieważność decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], uchylającej w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2010 r. (odmawiającą wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. M. w W.) i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. wydaną na podstawie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) odmówił wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr ew. [...], z obrębu [...] przy ul. M. w W.. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił w całości ww. decyzję organu stopnia powiatowego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po dokonaniu analizy akt sprawy i rozpatrzeniu wniosku skarżących organ nadzorczy przypomniał, że jednym z wyjątków od zasady trwałości decyzji ostatecznych (wyrażonej w art. 16 kpa) jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 kpa. W sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji posiada uprawnienia kasacyjne, co oznacza, że postępowanie administracyjne sprowadza się do ustalenia istnienia bądź nieistnienia w dacie wydania badanej decyzji przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Ponadto organ wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności bada się, czy sporna decyzja była dotknięta jedną w wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, w chwili jej wydawania. Uregulowania zawarte w art. 156 kpa obligują organ administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w nowej sprawie, w której nie orzeka on co do istoty sprawy rozstrzygniętej nawet wadliwą decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny, tzn. ogranicza się do sprawdzenia, czy rozstrzygnięcie, będące przedmiotem postępowania nieważnościowego, jest obarczone którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Tym samym postępowanie nieważnościowe nie służy ponownemu merytorycznemu rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektom Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], jest obarczona wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającą na rażącym naruszeniu art. 138 § 2 kpa z uwagi na jego zastosowanie gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych. Artykuł 138 § 2 kpa, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ stopnia wojewódzkiego stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z uzasadnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] wynika, że podstawą do zastosowania przytoczonego wyżej przepisu była konieczność zbadania przez organ stopnia powiatowego zgodności wykonanego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - Zagwóźdź zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. w kontekście ewentualnego zastosowanie procedury przewidzianej w art. 50 -51 ustawy Prawo budowlane. Z powyższym stanowiskiem organu stopnia wojewódzkiego organ nadzoru nie zgodził się i zauważył, że A. M. i R. M. w dniu 27 marca 2008 r. dokonały zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowego ogrodzenia., zaś powyższe ogrodzenie nie było przedmiotem sprzeciwu właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Organ zaznaczył, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała ani decyzji o pozwoleniu na budowę ani nawet dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej, gdyż nie zostało wykonane od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz jego wysokość nie przekracza 2, 20 m. Ponadto organ wskazał, że budowę przedmiotowego ogrodzenia rozpoczęto jeszcze przed wejściem w życie, a nawet uchwaleniem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na co wskazują akta sprawy (pismo mieszkańców ulicy M. z prośbą o interwencję wpłynęło do Urzędu [...] Wydział Obsługi Mieszkańców dla [...] w dniu 23 września 2009 r., zaś pierwsza kontrola, stwierdzająca rozpoczęcie robót, przeprowadzona przez pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla [...] miała miejsce w dniu 22 grudnia 2009 r. Późniejsze, w stosunku do daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego ogrodzenia, uchwalenie ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nawet w świetle kontynuowania przedmiotowych robót budowlanych po wejściu w życie ww. planu nie może wpływać na ocenę legalności wykonanego ogrodzenia, gdyż naruszałoby to konstytucyjną zasadę niedziałania prawa wstecz. Organ zaznaczył, że przepisy ww. miejscowego planu nie przewidują jego stosowania do inwestycji już istniejących, czy też rozpoczętych przed jego wejściem w życie. Wskazać także należy, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...], umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego dotyczące legalności ogrodzenia na działce nr [...] z obrębu [...]. Tym samym organ stopnia wojewódzkiego już raz przesądził, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia jest zgodna z przepisami prawa, w tym przepisami prawa budowlanego oraz przepisami prawa miejscowego. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że w dacie wydania ww. decyzji Nr [...] obowiązywał już miejscowy ww. plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym twierdzenie organu stopnia wojewódzkiego zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], że ww. decyzja z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] została wydana w innym stanie faktycznym gdyż "przede wszystkim odnosiła się do legalności robót budowlanych dokonanych przed wejściem w życie uchwały nr [...] z dnia [...] października 2009 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru kolonia [...]" jest błędne. Nie może ono także stanowić podstawy do uchylenia w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2010 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji ze względu na konieczność zbadania legalności wykonanych robót z ustaleniami ww. miejscowego planu. Należy bowiem domniemywać, mając na względzie zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 kpa, że ustalenia ww. miejscowego planu były znane organowi stopnia wojewódzkiego i wzięte pod uwagę przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2010 r., jako że ww. plan, prawidłowo opublikowany, stanowi akt prawa miejscowego, który organy nadzoru budowlanego są zobowiązane brać pod uwagę przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Reasumując, brak było podstaw do zastosowania przez organ stopnia wojewódzkiego dyspozycji art. 138 §2 kpa kpa, ze wskazaniem na konieczność zbadania przez organ pierwszej instancji legalności przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro już wcześniej, umarzając postępowanie w sprawie przedmiotowego ogrodzenia decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przesądził o zgodności ogrodzenia działki nr ew. [...] przy ul. M. w W. Z przepisami prawa budowlanego oraz ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r. Wobec powyższego organ stwierdził, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 138 § 2 kpa z uwagi na jego zastosowanie, gdy brak było ku temu podstaw prawnych i faktycznych jako, że kwestia zgodności przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została już wyjaśniona i przesądzona przez organ stopnia wojewódzkiego w decyzji [...] maja 2010 r. Nr [...]. Rozpoznając ponownie sprawę na skutek wniosku D. J. o ponowne rozpoznanie sprawy – decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ powtórzył argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji [...] czerwca 2011 r. Nadto odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy uznając je za całkowicie bezzasadne. Wskazał przy tym, że nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy jakoby półtorametrowe, ostre pręty stały, do dnia sporządzenia niniejszego wniosku, obok ustawionego ogrodzenia i stanowiły zagrożenie dla bezpieczeństwa. PINB dla [...] w protokole z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] czerwca 2010 r. nie stwierdził, aby sposób wykonania robót budowlanych powodował zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego albo mienia. Dodatkowo wyjaśnił, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego, obejmujący przedmiotową działkę, został uchwalony w dniu 29 września 2009 r., a następnie opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2009 r., zaś zgodnie z § 96 ww. planu wchodzi on w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia. Natomiast, jak wynika z akt postępowań PINB dla [...] i [...] WINB, R. M. zgłosiła budowę przedmiotowego ogrodzenia w dniu 27 maja 2009 r. Brak podpisu A. M. na dokonanym zgłoszeniu nie może stanowić w przedmiotowej sprawie o wadliwości dokonanego zgłoszenia. Inwestorem pozostaje podmiot składający zgłoszenie, natomiast kwestią irrelewantną dla niniejszego postępowania jest sposób współdziałania pomiędzy podmiotami faktycznie wykonującymi zgłoszone roboty.. Odnosząc się do zarzutu rzekomego zatajenia prawdy, organ stwierdził, że jest to subiektywna ocena skarżącego, która nie została poparta prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego, a tym samym pozostaje bez wpływu na przedmiotową sprawę. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 25 czerwca 2010 r. PINB dla [...] nie stwierdził, aby przedmiotowe roboty budowlane były prowadzone niezgodnie z warunkami dokonanego zgłoszenia. W związku z czym, GINB rozpatrując ponownie sprawę nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarówno argumentu o zagrożeniu jakie powodują słupki ogrodzenia, jak i zarzutów zrealizowania przedmiotowego ogrodzenia niezgodnie z warunkami dokonanego zgłoszenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważa również, że podnoszona kwestia naruszenia własności sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]) ma charakter roszczenia cywilnoprawnego, którego rozpatrzenie należy do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Zauważył przy tym, że grodzenie działki, mające na celu uniemożliwienie jej naruszania przez osoby trzecie, jest tzw. czynnością zachowawczą, do której wykonania legitymację, na podstawie art. 209 kc posiada każdy ze współwłaścicieli działający we własnym imieniu. D. J. złożył skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - niewłaściwe zastosowanie art. 50 – 50 a Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że rozpoczęcie robót budowlanych nastąpiło przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - naruszenie art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że decyzja [...] WINB z dnia [...] listo[pada 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 10 §1 kpa poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji; - naruszenie art. 77 i 107 § 3 kpa poprzez fragmentaryczne potraktowanie materiału dowodowego, nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w przedmiocie sprzecznych twierdzeń stron postępowania i pominiecie istotnych dowodów przedstawionych przez skarżącego. W konkluzji wniósł o uchylenie lub stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uczestniczki postępowania A. M. i R. M. wniosły o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Kluczowe znaczenie dola rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że decyzja będąca przedmiotem kontroli została wydana w jednym z nadzwyczajnych postępowań – postępowaniu nieważnościowym. Jak trafnie przypomniał organ, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznego rozstrzygnięcia jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie – o stwierdzenie nieważności decyzji ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego została wydana w oparciu o art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tej decyzji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. A zatem z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że organ uprawniony jest do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpoznania li tylko w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Z taką sytuacją – jak prawidłowo ocenił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - organ rozpoznający sprawę z dniu [...] listopada 2010 r. nie miał do czynienia. Kluczowe znaczenie dla powyższej oceny ma fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie w ramach nadzoru budowlanego dotyczące legalności ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...] (po uprzednim uchyleniu decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. Zgodnie z treścią art. 110 kpa organ administracji, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Skoro zatem – jak wynika z treści uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2010 r. - organ nadzoru budowlanego nie stwierdziwszy naruszenia przepisów prawa budowlanego – umorzył postępowanie w sprawie to stanowisko to wiąże organy administracji. Tymczasem z treści uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji wynika, że przyczyną, dla której organ uznał za zasadne uchylenie decyzji z dnia [...] września 2010 r. była konieczność ponownego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ wskazał, że poprzednie postępowanie administracyjne dotyczyło słupków stanowiących element ogrodzenia zamontowanego jesienią 2009 r. czyli przed dniem wejścia z życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wiosną 2010 r. kiedy obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zrealizowane zostało ogrodzenie wzdłuż działek [...] a [...]. W ocenie organu powyższa sytuacja uzasadniała zastosowanie przez organ trybu określonego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Powyższe wskazuje, że prawidłowo organ w zaskarżonej decyzji przyjął, iż brak było w okolicznościach niniejszej sprawy jakichkolwiek podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] września 2010 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...]. Po pierwsze – jak trafnie wskazał organ - dopóki w obrocie prawnym pozostawała decyzja z dnia [...] maja 2010 r., dopóty brak było podstaw do prowadzenia kolejnego postępowania dotyczącego tego samego ogrodzenia. Organ ocenił już bowiem legalność przedmiotowego ogrodzenia. Należy również przyznać rację organowi nadzoru, że niezależnie od ww. wady decyzji całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. co do tego, że w niniejszej sprawie należy prowadzić ponownie postępowanie w oparciu o przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego wobec wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zabraniał realizacji ogrodzenia w tym miejscu. Wejście w życie miejscowego planu po dokonaniu zgłoszenia, a co więcej po rozpoczęciu robót budowlanych objętych tych zgłoszeniem, żadna miarą nie może uzasadniać stanowiska o konieczności prowadzenia postępowania naprawczego w tym zakresie. Natomiast nie ma racji skarżący wskazując na nieprawidłowe ustalenia organów co do daty rozpoczęcia inwestycji. Sam fakt, że ostatecznie postawiono nowe słupki – obok tych, które istniały od jesieni 2009 r. i dopiero na tych nowych słupkach rozciągnięto siatkę ogrodzeniową nie oznacza, że dopiero w tej dacie rozpoczęto inwestycję. Poza sporem bowiem pozostaje, że wbicie nowych słupków (i rozciągnięcie na nich siatki) nastąpiło w tych samych granicach co rozpoczęta jesienią 2009 r. inwestycja. Mając na względzie powyższe Sąd uznał za prawidłowe ustalenia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia [...] listopada 2010 r. dotknięta jest wadą nieważności wymienioną w art. 156 §1 pkt 2 kpa albowiem została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 kpa. Proste zestawienie ustalonego przez organ stanu faktycznego z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonego wówczas rozstrzygnięcia to jest decyzji z dnia [...] września 2010 r. odmawiającej wydania nakazu rozbiórki ogrodzenia działki nr [...]. Wobec powyższego jako nieuzasadnione należało uznać zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz 50 – 50a Prawa budowlanego. Nie mógł zostać również uwzględniony zarzut naruszenia art. 7, 107 § 3 kpa albowiem organ w zakresie przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa przeprowadził postępowanie w należyty sposób, zgodnie z zasadami zawartymi w tych przepisach. Natomiast nie jest rzeczą organu nadzoru aby prowadził postępowanie wyjaśniające w innym zakresie aniżeli istnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.