VII SA/Wa 2246/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Nowak, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi U. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. na podstawie art. 104 i art. 154 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, cyt. dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku U P o uchylenie, w trybie art. 154 k.p.a., ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...], dalej jako: PINB dla [...], z dnia [...] września 2011 r. nakładającą na Z G i A G obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego powstałej w wyniku samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] - odmówił uchylenia ww. decyzji. Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. U P w piśmie z dnia [...] października 2012 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] listopada 2012 r., wniosła o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. ww. decyzji PINB dla [...] z dnia [...] września 2011 r. Swój interes prawny w sprawie wywiodła z faktu, iż jest córką zmarłego właściciela budynku przy ul. [...] w [...] – T B, należy do I grupy spadkobierców, posiada stały meldunek i mieszka w przedmiotowej nieruchomości, jak również płaci podatki od nieruchomości oraz wykonuje wszelkie naprawy i remonty domu. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB dla [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2011 r. Uznał, że wnioskodawczyni nie posiada interesu prawnego w zainicjowaniu takiego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej jako: [...] WINB, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. zaaprobował to stanowisko utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn.. akt VII SA/Wa 1107/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił oba postanowienia. Uznał, że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania li tylko z tego powodu, że wnioskodawczyni nie legitymowała się postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem o poświadczeniu dziedziczenia. Podkreślił, że organ administracji przedwcześnie ocenił brak zasadności wniosku, wskazując, że decyzja objęta tym wnioskiem należy do rozstrzygnięć, na podstawie których strona nabyła prawo, zaś tryb wskazany we wniosku odnosi się jedynie do takich decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa. Nie przesądzając trafności tej oceny wskazał, że taki pogląd mógł zostać wyrażony przez organ dopiero w fazie merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie na etapie postępowania wstępnego, jakim jest ocena czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony. Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ związany będzie wskazaną wyżej oceną prawną, co oznacza, że zobowiązany będzie wszcząć postępowanie na wniosek U P o zmianę lub uchylenie decyzji z dnia [...] września 2011 r. w oparciu o art. 154 k.p.a. Po zwrocie akt administracyjnych, PINB dla [...] wszczął postępowanie na wniosek U P a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. odmówił uchylenia decyzji PINB dla [...] z dnia [...] września 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 154 k.p.a. i stwierdził, że decyzja objęta wnioskiem, nakładająca na strony określone obowiązki należy do rozstrzygnięć, na podstawie których strona nabyła prawo, zaś tryb wskazany we wniosku odnosi się tylko do takich decyzji, na mocy których żadna ze stron nie nabywa prawa. Powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. U P złożyła odwołanie od tej decyzji nie zgadzając się z rozstrzygnięciem w nim zawartym. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 154 § 1 k.p.a. może nastąpić w sytuacji, gdy łącznie spełnione są następujące przesłanki: postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na podstawie decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Badana decyzja z dnia [...] września 2011 r. nakładała na Z G i A G obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem części budynku mieszkalnego powstałej w wyniku samowolnie dokonanej rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku mieszkalnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z dnia [...] października 1974 r. i jest decyzją związaną, gdyż art. 40 przy spełnieniu określonych w nim warunków nie pozwala organom na swobodne uznanie co do kształtu rozstrzygnięcia. Na mocy tej decyzji strona nabyła prawo, zatem nie jest możliwe zastosowanie do niej instytucji uchylenia lub zmiany przewidzianej w art. 154 § 1 k.p.a. Organ powołał się na stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1810/12, ze w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydawaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie i ta okoliczność powinna być brana pod uwagę w pierwszej kolejności. Interes społeczny lub słuszny interes strony, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa tylko w przypadku decyzji uznaniowych, kiedy przy wydaniu ich organ nie był ściśle związany z przepisami prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie wniosła U P. Zaskarżonej decyzji zarzuciła niezgodność z obowiązującymi przepisami kodeksu prawa administracyjnego poprzez bezzasadną odmowę udziału w postępowaniu administracyjnym i wniosła o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącej posiada interes prawny do brania udziału jako strona. Powołała się na postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] Wydział II Cywilny nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o nabyciu ½ części spadku po zmarłym Tacie T B, który dotyczy nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Zarzuciła, że organy zamiast zająć się meritum sprawy zajmują się jej osobą, tzn. czy jest stroną postępowania i czy ma słuszny interes strony. Wskazała na wady decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] września 2011 r. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji PINB dla [...] z dnia [...] września 2011 r. Obie decyzje wydane zostały w szczególnym trybie postępowania administracyjnego tj. w trybie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, którego warunki zastosowania określone zostały w art. 154 k.p.a. Skarżąca w swoim wniosku wnosiła o wzruszenie ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. W odniesieniu do jasno sformułowanego wniosku skarżącej, organ przeprowadził postępowanie w trybie art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy zaznaczyć, że w przeciwieństwie do postępowania głównego, postępowanie prowadzone w trybie art. 154 § 1 k.p.a. (zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji) nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu miał jedynie możliwość weryfikacji decyzji nakładającej obowiązek wykonania robót budowlanych mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 154 k.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony oraz tego czy weryfikowana decyzja jest decyzją ostateczną na mocy, której żadna ze stron nie nabyła prawa. Cytowany przepis ustanawia przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję ostateczną. Musi to być, po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Skoro strona wystąpiła z wnioskiem o uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a., konieczne było ustalenie, że postępowanie nadzwyczajne dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność, że nie jest dopuszczalne uchylenie w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji na mocy której strona nabyła prawo. Niewątpliwie, pojęcie "nabycie prawa" z decyzji administracyjnej, o którym mowa w ww. przepisie odnosi się do sfery prawa materialnego. Pojęcie to należy rozumieć szeroko, przyjmując, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony poprzez przysporzenie na jej rzecz w sferze prawnej należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". W tym sensie "nabycie praw" może nastąpić również w decyzji nakładającej na stronę obowiązek prawny. Na podstawie decyzji, która nakłada na stronę obowiązek, strona nabywa bowiem prawo do tego, aby egzekwowano od niej wyłącznie obowiązek w ustalonym zakresie, a nie obowiązek dotkliwszy, tzn. w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach. Ponadto, w myśl ugruntowanych poglądów doktryny i judykatury sądowo- administracyjnej w trybie art. 154 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Jak słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia [...] września 2011 r. wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. jest decyzją związaną, gdyż art. 40 przy spełnieniu określonych w nim warunków nie pozwala organom na swobodne uznanie co do kształtu rozstrzygnięcia. nakazująca rozbiórkę bez wątpienia stanowi decyzję związaną. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, iż do decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie może mieć zastosowania tryb postępowania przewidziany w art. 154 § 1 k.p.a., wobec niespełnienia przesłanek przewidzianych w tym przepisie. Skarżąca nie ma racji podnosząc w skardze, że organ kwestionuje jej interes prawny. Przeciwnie, organ uznał jej interes prawny wszczynając na jej wniosek postępowanie administracyjne w sprawie o uchylenie w trybie art. 154 k.p.a. decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2011 r. Do wszczęcia postępowania był zresztą zobowiązany prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 24 października 2013 r. na podstawie art. 153 p.p.s.a. Samo wszczęcie postępowania nie oznaczało jednakże uwzględnienia wniosku skarżącej, na co zwrócił uwagę Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku. Jak wskazano wyżej kwestionowana decyzja nie mogła być wzruszona w trybie art. 154 k.p.a. tylko ze względu na słuszny interes skarżącej, który wbrew twierdzeniu skarżącej nie był kwestionowany przez organy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji wyroku.