VII SA/Wa 225/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie administracyjne skargę oddala VII SA/Wa 225/08 UZASADNIENIE W związku z zawiadomieniem J. S. o podjęciu przez S. i E. R., robót budowlanych na nieruchomości przy ul. [...] w O., bez pozwolenia na wznowienie robót., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] pismem z dnia 23.08.2004 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w tym przedmiocie a następnie decyzją z dnia [...] lutego 2005r. umorzył postępowanie uznając, że takie roboty budowlane nie zostały podjęte. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. [...] orzekł o utrzymaniu decyzji organu pierwszej instancji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Olsztynie, po rozpatrzeniu skargi J. S., wyrokiem z dnia 9 maja 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Sąd wskazał, że pomimo licznych zarzutów podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] wydając zaskarżoną decyzję oparł się na materiale dowodowym zebranym przez organ I instancji i stwierdził, że inwestor S. R. nie wykonał żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Natomiast zasada prawdy obiektywnej, uregulowana w art. 7 k.p.a., nakłada na organ odwoławczy obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2005 roku wskazał, aby organ rozpatrzył zarzuty skarżącego podniesione w odwołaniu i ustosunkował się do nich. Tymczasem organ nie przeprowadził żadnych czynności w celu ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych mających znaczenie dla sprawy. Organ nie umożliwił również skarżącemu wypowiedzenia się w kwestii robót budowlanych przeprowadzonych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. po uchyleniu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca z 2002 roku decyzji zezwalających na kontynuowanie robót. W dniu 21 sierpnia 2006 r. na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. przeprowadzona została wizja lokalna, w czasie której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż w chwili kontroli nie były prowadzone żadne roboty budowlane i od czasu poprzedniej kontroli w dniu 15.02.2005 r., poprzedzającej wydanie uchylonej decyzji, nie zostały wykonane żadne roboty budowlane. Wcześniej natomiast zostały wykonane balustrady drewniane zabezpieczające loggie oraz drewniane balustrady zabezpieczające schody zewnętrzne. Wykonano w ten sposób zalecenia nadzoru budowlanego. W dniu [...] sierpnia 2006 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] orzekł o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Na skutek odwołania złożonego przez J. S. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] października 2006 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wyższego stopnia wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie wskazał w sposób wyczerpujący wszystkich robót, jakie wykonał inwestor po wyroku NSA z dnia 2 lipca 2002 r. wraz z oznaczeniem konkretnych dat ich wykonania. Organ drugiej instancji wskazał również, iż J. S. nie wypowiedział się w kwestii robót budowlanych przeprowadzonych' na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. po uchyleniu wyrokiem NSA w Warszawie decyzji zezwalających na kontynuowanie robót. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po raz kolejny decyzja z dnia [...] kwietnia 2007r. umorzył postępowanie w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na wznowienie robót. Organ stwierdził, że w okresie od uchylenia decyzji w przedmiocie wznowienia robót budowlanych wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 02.07.2002 r. wykonano jedynie drobne roboty wykończeniowe niewymagające pozwolenia na budowę (malowanie parteru i klatki schodowej) oraz prace zabezpieczające takie jak wstawienie drzwi do piwnicy, naprawa uszkodzonych schodów, wykonanie drewnianych balustrad zabezpieczających loggię, zgodnie z zaleceniami PINB [...] odprowadzenie wody i podjazd do garażu. Wykonanie muru rozgraniczającego posesję inwestora i sąsiada nie wymagało pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego i też nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Podobnie wykonanie ocieplenia styropianem składu opału (wpis w dzienniku budowy -z września 2004r.). Powyższe stwierdzono w oparciu o ustalenia przeprowadzone w czasie wizji lokalnych w dniu 12.03.2003, 16.04.2004 r., 28.10.2004 r., 15.02.2005 r. Z kolei wykonanie składu opału nastąpiło przed 2 lipca 2002 roku, co potwierdzają wpisy w dzienniku budowy z marca i kwietnia 2002 r. W toku postępowania J. S. twierdził, iż we wrześniu 2002 r., a więc już po wydaniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 2 lipca 2002 roku, zostały dobudowane schody wejściowe. Z zapisu z dziennika budowy wynika, iż w dniu 21 września 2002 r. wykonano schody wejściowe do budynku, jednakże z ustaleń organu wynika, iż zapis ten nie dotyczył schodów wejściowych od ulicy. Potwierdzają to inspektorzy kontrolujący obiekt w budowie, którzy do wnętrza budynku, jeszcze przed wydaniem wyroku NSA z 2 lipca 2002 r., dostawali się po schodach wejściowych od ulicy. Ponadto, z wyjaśnienia S. R. z dnia 21.08.2006 r. wynika, iż zapis w dzienniku dotyczył schodów wykonanych na gruncie z ogrodu do piwnicy budynku. Poprzez wybudowanie pierwszego stopnia powyżej poziomu ogrodu, uniemożliwiły one tym samym naturalny spływ wody z ogrodu do piwnicy, a ich wykonanie było niezbędne celem zabezpieczenia budynku przed zalewaniem. Z kolei schody wejściowe od ulicy o konstrukcji żelbetowej monolitycznej wykonane zostały wcześniej wraz ze składem opału jako jednolity wylewany element żelbetowy wiosną 2002 r. Podobnie wyłożenie polbrukiem podjazdu do garażu było niezbędne jako zabezpieczenie przed wypłukiwaniem przez deszcz wcześniej wykonanego podłoża po wykonaniu nawierzchni przez Miasto. Organ pierwszej instancji podniósł, iż nie możliwe jest ustalenie konkretnych dat wykonania wszystkich wskazanych wyżej robót. Nie wynika to bowiem z wpisów dziennika budowy. Istotnie w niniejszej sprawie niewątpliwie jest, że wskazane roboty wykonano po wyroku NSA z dnia 2 lipca 2002 r., co zostało ustalone w toku postępowania i czemu nie zaprzeczyły strony postępowania (prócz kwestionowania przez Pana J. S. daty powstania schodów wejściowych). Mając na uwadze art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, organ uznał, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stanie się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].05.2007 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne "(...) w sprawie wykonywania, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O., robót budowlanych bez pozwolenia na wznowienie robót". J. S. również i tę decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Złożył również wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej do sądu decyzji [...] Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2007r. Wnioskiem z dnia 24 lipca 2O07r. J. S. zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o zawieszenie postępowania sądowego w sprawie z jego skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2007r., znak [...], w przedmiocie wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na ich wznowienie Postanowieniem z dnia 5 września Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami z dnia [...] listopada 2007r. i z dnia [...] grudnia 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego doszedł do wniosku, iż decyzja [...] WINB z dnia [...].05.2007 r., znak: [...] oraz utrzymana nią w mocy decyzja PINB [...] z dnia [...].04.2007 r., znak: [...] nie są obarczone wadami określonymi w art. 156 § 1 Kpa, które uzasadniałyby stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów administracyjnych. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. S. zarzucił zaskarżonej decyzji błędne ustalenie stanu faktycznego - art. 6 i 7 k.p.a. ponieważ zdaniem skarżącego realizowano inwestycję bez pozwolenia na budowę od dnia 28 lutego 1997r. tj. od chwili przeniesienia prawa własności na rzecz nowego inwestora. Zdaniem strony aktualny nowy inwestor S. R. nie posiadał pozwolenia na wznowienie robót a mimo to je realizował. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie czy dana decyzja dotknięta została jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( vide wyrok NSA z 22. 05.1987 r. IV S.A. 1062/86, ONSA 1987 r., nr1, poz.35). Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji skarżonej decyzji w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa. Wskazany przepis nie uprawnia organu orzekającego do rozpatrywania sprawy merytorycznie "co do istoty" tak jak w postępowaniu odwoławczym, lecz wyłącznie w granicach nim określonych. W związku z tym w swojej decyzji organ rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (tak np. wyrok NSA z dnia 14.08.1987 r., IV SA 393/87; ONSA 1990, Nr 1, poz. 1). Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1986 r. sygn. akt IV SA 716/86 - Monitor Prawniczy - Zestawienie Tez 1991/11 s.9). Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, GAP 1988, nr 17). Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że przedmiot postępowania zakończonego decyzją wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego [...] z dnia [...].05.2007 r. dotyczył wykonywania na terenie nieruchomości przy ul. [...] w O. robót bez pozwolenia na ich wznowienie. Wskazać należy ponadto, iż wydając akty administracyjne z dnia: [...].04.2007 r. i [...].05.2007 r. (badane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu nadzwyczajnym) organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego, związane były wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 09.05.2006 r., sygn. akt II SA/Ol 62/06. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał m.in.: "(...) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ orzekający winien, przy udziale stron postępowania, przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe, które doprowadzi do wyjaśnienia stanu faktycznego w sposób umożliwiający rozstrzygnięcie; (...) konieczne będzie wykazanie, jakie konkretne roboty budowlane były wykonywane po 2 lipca 2002 r., ze wskazaniem konkretnych dat ich wykonywania; wydanie orzeczenia będzie więc możliwe dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego". Zauważyć przy tym należy, że Sąd Administracyjny kontrolując postępowanie organów nadzoru budowlanego nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa natomiast stwierdził takie naruszenie prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego kierując się wytycznymi Sądu uznały ,że zgromadzony przez nich materiał dowodowy w sprawie dawał podstawy do umorzenia postępowania w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez decyzji zezwalającej na wznowienie tych robót. Ocena czy tym razem rzeczywiście postępowanie dowodowe w sprawie było wyczerpujące i jednoznacznie uzasadniało umorzenie postępowania podlegało ocenie organu odwoławczego i będzie również ,na skutek wniesionej skargi, podlegało ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Nie można jednak uznać, że ewentualne niewykonanie zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 31 sierpnia 2005r. za rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa jest niedwuznaczne. A jeżeli coś podlega interpretacji to nie może zostać uznane za rażące naruszenie prawa. W wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. /sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717/ Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.