VII SA/Wa 225/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części ustalenia dwunastomiesięcznego terminu od daty doręczenia decyzji na wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...] nakazującej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] usunięcie stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości w należącym do niej budynku użyteczności publicznej przy ul. [...] w [...] w celu doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o nałożeniu na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] obowiązku usunięcia stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości w celu doprowadzania budynku do właściwego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] czerwca 2015 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo Zastępcy Okręgowego Inspektora Pracy w [...] zawierające informację o występowaniu nieprawidłowości w budynku użyteczności publicznej zlokalizowanym przy ul. [...] w [...]. W związku z powyższym organ powiatowy w dniu [...] września 2015 r. przeprowadził czynności kontrolne obejmujące część ww. budynku użytkowaną przez Prokuraturę Rejonową w [...], tj. pomieszczenia zlokalizowane na pierwszej kondygnacji nadziemnej. W toku kontroli stwierdzono, że "w dwóch pomieszczeniach biurowych brak jest wentylacji grawitacyjnej. W pomieszczeniu serwerowni w przewód wentylacyjny wpuszczony jest inny przewód w osłonie. W pomieszczeniu (dawnej kasie) w oknie zainstalowane są na stałe kraty. Oględziny budynku wykazały zły stan techniczny ścian zewnętrznych budynku - liczne pęknięcia i zarysowania elewacji z miejscowymi ubytkami tynku i łuszczeniem się farby. Podesty wejściowe z ubytkami i pęknięciami. Stolarka okienna w części skorodowana. Obróbki blacharskie w części skorodowane, rynny i rury spustowe również (...) Ponadto w budynku brak jest podjazdów i wind dla niepełnosprawnych". W trakcie kontroli kierownik administracji Osiedla [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], przedstawiła książkę kontrolowanego obiektu oraz protokoły z przeglądów rocznych i pięcioletnich. Następnie, w dniu [...] sierpnia 2015 r., do organu powiatowego wpłynęło pismo Dyrektora Zespołu ds. Równego Traktowania i Ochrony Praw Osób z Niepełnosprawnościami w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich zawierające prośbę o udzielenie informacji na temat budynku przy ul. [...] w [...], w szczególności w zakresie jego dostępności dla osób niepełnosprawnych. W dniu [...] września 2015 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...], z którego wynika, że krata w pomieszczeniu Prokuratury została usunięta, a nieprawidłowości związane z poprowadzeniem przewodu wewnętrznej sieci internetowej przez komin wentylacyjny zostaną usunięte w najszybszym możliwym terminie. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] usunięcie stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości w należącym do niej budynku użyteczności publicznej przy ul. [...] w [...], w celu doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania, tj.: zamontowanie platformy pionowej - windy dla osób niepełnosprawnych (zewnętrznej lub wewnętrznej), wykonanie podjazdu wejściowego dla osób niepełnosprawnych, naprawienie podestów wejściowych, naprawienie uszkodzeń mechanicznych tynków elewacji i ich pomalowanie, naprawienie bądź wymianę skorodowanej ślusarki wejściowej, wymianę skorodowanych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, naprawienie bądź wymianę pokrycia dachowego, demontaż stałych krat z okien parteru, demontaż instalacji wewnętrznej sieci internetowej z przewodu wentylacyjnego, w terminie dwóch lat od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej obowiązków określonych w pkt 1 i pkt 2 decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego w tej części, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zdaniem skarżącej nałożenie obowiązków polegających na wykonaniu nowych urządzeń w obiekcie budowlanym, nie znajduje oparcia w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Nakładane na podstawie powyższego przepisu obowiązki mają charakter naprawczy, ale zmierzają do przewrócenia obiektu do stanu używalności, zachowania substancji budowlanej w należytym stanie technicznym odpowiadającym jego funkcjom. Przepis ten nie może być wykorzystywany do usunięcia innych, niż przewidziane w nim nieprawidłowości. Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, jak też przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy Prawo budowlane orzekł o nałożeniu na Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] obowiązku usunięcia stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości w należącym do niej budynku użyteczności publicznej przy ul. [...] w [...], w celu doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania, tj.: naprawienie uszkodzeń mechanicznych tynków elewacji i ich pomalowanie, naprawienie podestów wejściowych, naprawienie bądź wymianę skorodowanej ślusarki wejściowej, wymianę skorodowanych obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, naprawienie bądź wymianę pokrycia dachowego, w terminie dwunastu miesięcy od daty doręczenia niniejszej decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że swoje rozstrzygnięcie oparł na art. 66 ustawy Prawo budowlane, który to przepis określa przypadki, w których organ nadzoru budowlanego powinien nakazać właścicielowi lub zarządcy obiektu doprowadzenie obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego. Zdaniem organu w omawianym przepisie chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, a które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Jednocześnie organ odwoławczy wyjaśnił, że za należyty stan techniczny obiektu budowlanego należy uznać stan jego sprawności technicznej jako całości, a także elementów instalacji i urządzeń odpowiadający wymaganiom prawa, w tym przepisom techniczno-budowlanym. W ocenie organu II instancji na zły stan techniczny przedmiotowego budynku wskazują także znajdujące się w aktach sprawy kopie protokołów z kontroli rocznej i pięcioletniej. Z protokołu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wynika, że w złym stanie technicznym są m. in. obróbki blacharskie, tynki, elementy wentylacji mechanicznej, ściany, wejścia do budynku, podesty oraz ślusarka okienna i drzwiowa, co zostało również potwierdzone w protokole nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Jednocześnie organ odwoławczy podał, że w pełni podzielił stanowisko organu powiatowego co do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku użyteczności publicznej zlokalizowanego przy ul. [...] w [...], jednak uznał, iż koniecznym jest zastosowanie w stosunku do skarżonego rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz orzeczenie co do istoty, poprzez wskazanie innego zakresu obowiązków niezbędnych do wykonania. Zdaniem [...] WINB nakazane w pkt 1, 2, 8 skarżonej decyzji roboty polegające na zamontowaniu windy dla osób niepełnosprawnych, wykonanie podjazdu wejściowego dla osób niepełnosprawnych oraz demontaż stałych krat z okien parteru nie wynikają z potrzeby usunięcia nieprawidłowości powstałych w wyniku użytkowania obiektu. W ocenie organu odwoławczego nałożenie obowiązku wykonania ww. robót ma na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w związku z czym w tym przypadku zastosowanie winien mieć tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że bezprzedmiotowym stało się nakładanie na skarżącą obowiązku demontażu instalacji wewnętrznej sieci internetowej z przewodu wentylacyjnego, bowiem nieprawidłowości związane z poprowadzeniem przewodu wewnętrznej sieci internetowej przez komin wentylacyjny zostały usunięte, co potwierdza kopia protokołu rocznego nr [...]z okresowej kontroli przewodów kominowych z dnia [...] października 2015 r. Jednocześnie w ocenie [...] WINB zasadnym jest nałożenie obowiązku wykonania określonych w sentencji decyzji prac w terminie 12 miesięcy od dnia doręczenia decyzji, bowiem zakres prac został ograniczony. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej ustalenia dwunastomiesięcznego terminu na usunięcie stwierdzonych uszkodzeń i nieprawidłowości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 139 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, względnie błędną jego wykładnię, w wyniku czego [...] WINB dokonał skrócenia terminu do doprowadzenia budynku należącego do skarżącej znajdującego się przy ul. [...] w [...] do właściwego stanu technicznego i bezpiecznego użytkowania z okresu dwuletniego do okresu dwunastomiesięcznego, co spowodowało pogorszenie sytuacji strony składającej odwołanie. W ocenie skarżącej organ odwoławczy poprzez skrócenie czasu na usunięcie wskazanych nieprawidłowości zmienił zaskarżoną decyzję na niekorzyść skarżącej. W skardze podniesiono, że tylko w ściśle określonych sytuacjach możliwe jest dokonanie przez organ odwoławczy wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, tj. w sytuacji gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Skarżąca zarzuciła, że w uzasadnieniu decyzji Nr [...] organ odwoławczy nie wskazał, ani nie uzasadnił, aby zaskarżona decyzja rażąco naruszała prawo lub interes społeczny. A tylko takie przesłanki pozwalałby organowi na wydanie decyzji na niekorzyść skarżącego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że na mocy skarżonej decyzji ograniczył zakres prac, jaki skarżąca jest zobowiązana wykonać, w związku z tym nie można mówić o naruszeniu zasady określonej w art. 139 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja zapadała z naruszeniem art. 139 kpa w zakresie ustalonego przez organ odwoławczy terminu na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja reformatoryjna wydana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy uwzględnił żądanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] dotyczące uchylenia decyzji organu I instancji jedynie w zakresie pkt 1 i 2 obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r. znak [...]. Jednocześnie organ odwoławczy skrócił termin wykonania nałożonych obowiązków z dwóch lat od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna określonych w decyzji I instancji do dwunastu miesięcy od daty doręczenia decyzji organu II Instancji. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości zarzut i wywody skargi dotyczące naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w powołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji. Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja wnoszącej odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] pogorszyła się na skutek rozpatrzenia jej odwołania i wydania decyzji przez organ II instancji. Organ odwoławczy w realny sposób skrócił bowiem okres wyznaczony Spółdzielni na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją. Należy zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji i nie zastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85). Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla orzecznictwo sądów. W wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 112) Sąd Najwyższy wraził pogląd, iż respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., VII SA/Wa 1149/04 (Lex 165003). W orzeczeniu tym Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym. Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. także wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, z. 2, poz. 71). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93). Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jedynie , iż termin na wykonanie obowiązków został skrócony ze względu na zakres i charakter prac , a także możliwość negatywnego wpływu stwierdzonych nieprawidłowości na bezpieczeństwo użytkowników przedmiotowego budynku, co w żadnym przypadku nie uzasadnia przyjęcia , iż decyzja organu I instancji w zakresie terminu rażąco narusza prawo czy też rażąco narusza interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części zaskarżonej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni przede wszystkim, czy istnieją w sprawie podstawy do zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się oraz szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie. Rozstrzygniecie o kosztach Sąd oparł na treści art. 200 ) p.p.s.a.