VII SA/Wa 2251/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2011 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez M. T. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. znak: [...] utrzymująca w mocy -w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. znak [...], w następującym stanie faktycznym: Pismem z 3 sierpnia 2009 r. M. T. zwrócił się do Wojewody [...] o unieważnienie decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r. udzielającej T. M. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "[...]" w m. [...] dz. ew. [...]. Żądając stwierdzenia nieważności M. T. powołał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i podniósł, iż kwestionowana decyzja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzupełniając wniosek M. T. wyjaśnił, iż jest właścicielem działki nr ew. [...] w [...], położonej w obszarze oddziaływania uciążliwych obiektów powstałych na sąsiedniej nieruchomości (działka nr ew. [...]). Decyzją z [...] listopada 2009 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157§ 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku M. T. w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, iż wszczęcie postępowania nieważnościowego może mieć miejsce z urzędu lub na wniosek strony, a M. T. nie ma przymiotu strony w sprawie. Oceniając przymiot strony wnioskodawcy organ oparł się na przepisie art. 28 ust 2 Prawa budowlanego. Stwierdził w efekcie, iż nieruchomość żądającego stwierdzenia nieważności nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej sporną decyzji. Na tej też podstawie organ uznał, iż M. T. nie ma interesu prawnego w sprawie. Po rozpatrzeniu odwołania od tej decyzji wniesionego przez M. T., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2010 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w uzasadnieniu orzeczenia wskazał, iż budynki objęte sporną decyzją Starosty [...] oddalone są od granicy działki skarżącego o ponad 20 m. Na skutek skargi wniesionej przez M. T., ww. decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego poddana została kontroli sądowej. Po rozpoznaniu tej skargi, wyrokiem z 13 maja 2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 421/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd uznał, iż w sprawie należało ustalić przymiot strony skarżącego, ale ustaleń tych należało dokonać w oparciu o art. 28 k.p.a., a nie w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sprawa nie dotyczyła bowiem pozwolenia na budowę, lecz pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania i ww. przepis Prawa budowlanego nie mógł być w sprawie zastosowany. Po wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z 1 września 2010 r. wezwał wnioskodawcę do wykazania interesu prawnego do zakwestionowania ww. decyzji Starosty [...]. Pismem z 7 września 2010 r. M. T. podał, iż budynek, w którym mieszka wraz z rodziną położony jest w strefie hałasu wytwarzanego podczas imprez rozrywkowych organizowanych na terenie ośrodka o nazwie "[...]". Hałas jest tak uciążliwy, że utrudnia wypoczynek w dzień, a także w nocy. Decyzją z [...] września 2010 r. GINB utrzymał decyzję organu I instancji z [...] listopada 2009 r. w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał art. 157 § 2 k.p.a. i art. 28 tej ustawy zauważając, iż skuteczność wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej uzależniona jest od wykazania przez podmiot, który go wniósł przymiotu strony w rozumieniu ww. art. 28. Następnie, organ odwoławczy podał, że M. T. jest właścicielem działki nr ew. [...], graniczącej z działką nr ew. [...], na której znajdują się przedmiotowe budynki gospodarcze objęte kwestionowaną decyzją. Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowe budynki zlokalizowane są w odległości ponad 20 m od granicy działki nr ew. [...], a to nie daje podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. GINB stwierdził przy tym, iż zarzuty zawarte w piśmie z 7 września 2010 r. dotyczące przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego przez aparaturę nagłośniającą są okolicznością faktyczną mogącą powodować zmniejszenie komfortu korzystania z nieruchomości. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] września 2010 r. skarżący - M. T. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9, 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 i ar. 157 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił przebieg postępowania. W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia na żądanie skarżącego postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2003 r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na "[...]", zlokalizowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości [...]. Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazanego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania podał, iż jest właścicielem działki bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której znajdują się sporne pomieszczenia gospodarcze, użytkowane obecnie w sposób uciążliwy dla otoczenia (w tym jego działki z budynkiem mieszkalnym). Zaskarżona decyzja wydana została na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 maja 2010 r. Sąd wskazanym wyrokiem uchylił poprzednią decyzję GINB, która również utrzymywała w mocy ww. decyzję Wojewody [...]. Wskazany wyrok jest prawomocny, a to oznacza, że tak Sąd jak i organ orzekając ponownie w sprawie na zasadzie art. 153 p.p.s.a. jest nim związany. Zatem przypomnieć należy, iż ww. wyrokiem Sąd zauważył, iż skoro kwestionowana decyzja z 2003 r. udzieliła pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku, to ustalając przymiot strony skarżącego trzeba kierować się art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (mającym zastosowanie jedynie do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę). W efekcie Sąd stwierdził, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostają rozważania organów co do tego, czy nieruchomość skarżącego pozostaje w obszarze oddziaływania nieruchomości o nr [...] z punktu widzenia odległości budynków od granic nieruchomości. Jednocześnie w omawianym wyroku Sąd wskazał wyraźnie, iż konieczne jest w sprawie ustalenie interesu prawnego skarżącego do wzruszenia ww. decyzji z 2003 r., albowiem z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego może wystąpić skutecznie tylko strona. Przy czym analizy w tym zakresie należy dokonać w oparciu o art. 28 k.p.a. W konsekwencji Sąd zalecił -przy ponownej ocenie sprawy- rozważenie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony biorąc pod uwagę bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości oraz podnoszone przez niego okoliczności związane z uciążliwością spornej inwestycji po zmianie sposobu jej użytkowania. Sąd wskazał także na potrzebę wezwania skarżącego do wykazania interesu prawnego, z uwzględnieniem art. 9 k.p.a. Dostrzegając powyższe wskazać trzeba, iż GINB obowiązany był raz jeszcze ustalić interes prawny skarżącego, przy czym na podstawie art. 28 k.p.a., umożliwiając uprzednio wypowiedzenie się wnioskodawcy w tym zakresie. GINB do wytycznych Sądu zastosował się w ten sposób, iż wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, a w swoich rozważaniach odniósł się do ww. artykułu, natomiast ocena jaką w kontekście wskazanej regulacji prawnej dokonał nie jest wyczerpująca i prawidłowa. Przede wszystkim zauważyć trzeba, iż organ odwoławczy nie opisał inwestycji, nie wskazał jej charakterystycznych parametrów, przeznaczenia (wynikającego ze spornej decyzji z [...] grudnia 2003 r. Starosty Inowrocławskiego) oraz uciążliwości, jakie mogą się z nią wiązać dla nieruchomości sąsiednich. GINB nie przedstawił również -w uzasadnieniu swojego orzeczenia- argumentacji skarżącego, tj. tych okoliczności, które w jego ocenie przemawiają za przyznaniem mu interesu prawnego w sprawie. Okoliczności te skarżący zawarł m.in. w piśmie z 7 września 2010 r., stosując się do wezwania organu do wykazania interesu prawnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nie zostały one w pełni przedstawione, nadto -w ocenie Sądu- zostały one wadliwie ocenione albo w ogóle pominięte. Skarżący wskazał w omawianym piśmie, iż ośrodek rozrywkowo-wypoczynkowy o nazwie "[...]" nie został zaprojektowany w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. Skarżący powołał przy tym na art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego. GINB zajmując stanowisko w sprawie po przytoczeniu orzeczeń sądowych (dotyczących ogólnie interesu prawnego) stwierdził, iż argumenty skarżącego (wskazujące na to, iż sporna inwestycja po zmianie przeznaczenia jest uciążliwa dla otoczenia z uwagi na emisję hałasu), świadczą o jego interesie faktycznym w sprawie, ale nie prawnym. GINB ponownie również podał, iż sporna inwestycja oddalona jest o ponad 20 m od granicy działki skarżącego, co ma świadczyć w jego ocenie o braku interesu prawnego skarżącego. Sąd z tak dokonaną oceną sprawy nie może się zgodzić. Ocena interesu prawnego skarżącego w oparciu o art. 28 k.p.a. (będącym przepisem ogólnym i nie zawężającym kręgu stron tak, jak to ma miejsce w przypadku art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), nie może bowiem sprowadzać się jedynie do wskazania na odległości budynków od granicy działki. Ocena ta winna natomiast (zgodnie z zapadłym w sprawie wyrokiem) uwzględniać bezpośrednie sąsiedztwo skarżącego (tj. nieruchomości stanowiącej jego własność) ze sporną inwestycją i okoliczności podniesione przez niego a związane z uciążliwością inwestycji po zmianie jej przeznaczenia, bo takie wytyczne zawarte zostały w prawomocnym wyroku Sądu z 13 maja 2010 r. Tego zaś ocena GINB przedstawiona w skarżonej decyzji nie zawiera, co stanowi o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. Nadto, ocena ta oparta jest na błędnym założeniu organu, iż interes prawny skarżącego nie może wynikać z przepisów prawa cywilnego. W tym miejscu dostrzec należy, iż istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy więc wyprowadzić z przepisów prawa materialnego, ale nie koniecznie administracyjnego. W wyroku z 8 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "w sytuacji, gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości, graniczącej z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują na sposób zagospodarowania i korzystania z jego nieruchomości, nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich". Przytoczony pogląd Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie przeprowadził prawidłowej, wyczerpującej analizy sprawy w zakresie przymiotu strony skarżącego, (tj. z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności i przepisów prawa materialnego, które mogłyby mieć wpływ na ocenę sprawy w ww. zakresie) czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 28 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. Dokonując ponownej oceny sprawy GINB winien uwzględnić poczynione uwagi Sądu. Winien mieć także na względzie, że zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym (v. wyrok NSA z 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, lex nr 190574). Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 p.p.s.a.