VII SA/Wa 2256/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Protokolant Sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. (...;) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem wydanym (...) lipca 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia (...) kwietnia 2011 r. nakładającego na E. S. grzywnę w celu przymuszenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia (...) września 2002 r. nakazującą rozbiórkę budowli – piwnicy gospodarczej usytuowanej na działce nr (...) w miejscowości T.– powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu (...) listopada 2010 r. skierował do E. S. upomnienie wzywające do wykonania obowiązku. Następnie w dniu 3 grudnia 2010 r. wystawiony został tytuł wykonawczy nr (...) którego doręczenie zobowiązanemu w dniu (...) grudnia 2010 r. wszczęło postępowanie egzekucyjne. W postanowieniu wydanym w (...) kwietnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nałożył na E. S. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.385,19 zł z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku rozbiórki orzeczonej w decyzji z (...) września 2002 r. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji zasadnie zakwalifikował obiekt budowlany objęty obowiązkiem rozbiórki jako budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i prawidłowo zastosował przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł E. S. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 121 § 5 w/w ustawy. Podał, że objęta nakazem budowla, jest zagłębioną w ziemi piwnicą z wybetonowanymi ściankami, podłogą i sklepieniem, przysypaną ziemią – nie spełniającą przesłanek z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 z poźn zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej ustawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżone postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Należy podkreślić, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów k.p.a., a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz do uzasadnienia rozstrzygnięcia według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy w wyniku wniesionego odwołania zobowiązany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a nie ograniczenie się jedynie do weryfikacji decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy jest tak samo jak organ I instancji (stosownie do treści art. 140 kpa) związany art. 7, 77, 80, 107 § 3 kpa i ma obowiązek rozpoznać sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Powinien więc rozstrzygnąć wszystkie dowody zgromadzone w aktach sprawy ( w prowadzonym zarówno przez organ I instancji jak i własnym postępowaniu). Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że organ przeprowadził postępowanie z naruszeniem w/w zasad. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) lipca 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 121 § w zw. z art. 119 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z przepisu art. 119 § 1 w/w ustawy wynika, że grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia nakładającego grzywnę był art. 121 § 5 ustawy. Zgodnie z treścią art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wysokość grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, ustala się na podstawie iloczynu powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że opisany sposób ustalania wysokości grzywny ograniczony jest tylko do decyzji nakazującej rozbiórkę budynku lub jego części. Definicja "budynku" zawarta jest w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z artykułu tego wynika, że pod pojęciem budynku należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Tymczasem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jak również z treści tytułu wykonawczego nie sposób ustalić czy obiekt, którego rozbiórkę nakazano skarżącemu spełnia wymienione wyżej warunki, aby mógł być uznany za budynek. Z protokołu oględzin sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu (...) czerwca 2011 r. wynika, że nakazem rozbiórki objęta jest piwnica murowana ze stropem żelbetonowym zagłębione poniżej poziomu terenu na ok. 1,87 m. na stropie której nasypany jest nasyp ziemny ok. 1,5 m. nad powierzchnią terenu. Także decyzja rozbiórkowa z (...) września 2002 r. określa objęty nakazem obiekt jako budowlę, a więc obiekt o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego uchybienia w ustaleniu czy objęty nakazem obiekt budowlany jest budynkiem (art. 3 pkt 2) czy też budowlą (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) nie mają istotnego znaczenia. W dacie wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowa obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub bez zgłoszenia o zamiarze budowy podlegała sankcji określonej w art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w postaci rozbiórki. Ustalenia co do charakteru obiektu objętego nakazem w postępowaniu egzekucyjnym mają jednak zasadnicze znaczenie. Jeżeli wybudowany obiekt nie jest budynkiem to wysokość grzywny winna być ustalona w oparciu o przepis art. 121 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeśli natomiast jest budynkiem to wysokość grzywny będzie ustalana w oparciu o przepis art. 121 § 5 tejże ustawy. Zasady określania wysokości grzywien opisane w tych przepisach są zupełnie odmienne i różna może być wysokość. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że nakładając na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia organ w pierwszej kolejności powinien rozważyć czy nakaz rozbiórki który ma być wykonany dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego czy budowli o której mowa w pkt 3-im tego artykułu. Bowiem do obiektów budowlanych lub ich części których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 omawianej ustawy. Przepis art. 121 ustawy ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość której nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej, gdyż mogłoby to doprowadzić do sytuacji, że wysokość grzywny byłaby wyższa niż wartość obiektu budowlanego, którego rozbiórkę nakazano. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie Sądu, z przyczyn wyżej omówionych, zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Biorąc powyższe pod uwagę, Sad na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.