VII SA/Wa 2256/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędziowie: sędzia WSA Bogusław Cieśla asesor WSA Szczepan Borowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 15 lipca 2024 r. znak: KOC 4092/Ar/23 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz M.A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 15 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej także jako organ lub SKO w Warszawie) utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.st. W. (dalej także jako organ pierwszej instancji) z [...] maja 2023 r. odmawiającą ustalenia dla M. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także jako skarżąca lub Spółka) warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i piwnicy na garaż podziemny na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy. W piśmie z [...] lipca 2022 r. skarżąca Spółka wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i piwnicy na garaż podziemny na działce ew. nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W. Wniosek ten był uzupełniany i poprawiany przez skarżącą w toku postępowania. Organ pierwszej instancji w piśmie z [...] maja 2023 r. zawiadomił strony postępowania o zebranych dowodach i materiałach, a następnie decyzją z [...] maja 2023 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, w związku z ustaleniami analizy obszaru sporządzonej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r., poz. 977 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), nie było możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zgłoszonej przez skarżącą inwestycji. Na podstawie przeprowadzonej analizy obszaru organ pierwszej instancji ustalił, że teren inwestycji jest zabudowany budynkiem mieszkalnym o 6 lokalach. Zgodnie z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2010 r. budynek częściowo uległ spaleniu, a w związku z tym nakazane zostało jego opróżnienie, wydzielenie strefy zagrożenia, umieszczenie zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz wykonanie doraźnych zabezpieczeń. Teren inwestycji zgodnie ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego m.st. W. znajduje się na terenie oznaczonym symbolem (M2).12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku analizy stanu istniejącego na sąsiednich nieruchomościach, stwierdzono, że parametry planowanej inwestycji określonej we wniosku, są zawyżone i nie do spełnienia na tym terenie. Podał, że wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy budynków do powierzchni terenu w analizowanym obszarze wynoszą od 0,02 do 0,28. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym wynosi 0,15. Zgodnie z Rejestrem Gruntów, Budynków i Lokali teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o powierzchni 259 m2 co przekłada się na istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy równy 0,17. Skarżąca wnioskowała o wskaźnik zabudowy na poziomie 0,20. Wysokość elewacji frontowej w analizowanym obszarze wynosi od 3 m do 10,5 m. Średnia wysokość elewacji frontowej budynku wynosi 5,9 m. Kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie jest cechą charakterystyczną zabudowy w analizowanym obszarze, zatem wysokość elewacji frontowej budynku może być równa wysokości budynku w głównej kalenicy dachu. Średnia wysokość budynku w kalenicy wynosi 7 m. Wnioskodawca we wniosku określił wysokość zabudowy na poziomie do 11 m. Odnosząc się do funkcji planowanego zamierzenia inwestycyjnego organ pierwszej instancji zwrócił uwagę, że o ile w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, to w kontekście jednego układu urbanistycznego, jakim jest zlokalizowany w centralnej części kwartał zabudowy wyznaczony przez ulice: [...] oraz [...], zabudowa wielorodzinna w dobrym stanie technicznym nie występuje. Z uwagi na odmienne cechy i parametry o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów) planowanego zamierzenia budowlanego, w odniesieniu do najbliższego sąsiedztwa (kwartału zabudowy) oraz na stwierdzony stan techniczny budynku, stanowiący bezpośrednią groźbę jego zawalenia organ pierwszej instancji uznał, że planowana przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku wielorodzinnego nie będzie zgodna z przeważającą funkcją zabudowy w opisanym kwartale. Wobec powyższego Zarząd Dzielnicy [...] stanął na stanowisku, że analiza obszaru wykazała, że w sąsiedztwie nie występują działki zagospodarowane w sposób pozwalający na spełnienie przesłanki zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , to jest zasady "dobrego sąsiedztwa", czyli kontynuacji parametrów, cech, funkcji i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Od tej decyzji skarżąca Spółka wniosła odwołanie. Wspomnianą na wstępie decyzją z 15 lipca 2024 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie złożenia wniosku stwierdził, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, iż dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zaznaczył, że podstawowym dokumentem na podstawie którego wydawana jest decyzja ustalająca warunki zabudowy jest analiza urbanistyczno-architektoniczna. Taka analiza została w sprawie sporządzona, a obszar analizowany został, w ocenie organu wyznaczony prawidłowo. Odnosząc średnie parametry wynikające z analizy urbanistycznej, przyjęte przez organ pierwszej instancji z parametrami określonymi przez skarżącą dla planowanej zabudowy SKO w Warszawie wskazało, że organ pierwszej instancji zasadnie odwołał się do wartości średniej wskaźnika powierzchni zabudowy z obszaru (0,15), jak również rozważając możliwość odstępstwa od wartości średniej dokonał analizy tego wskaźnika dla zabudowy wielorodzinnej, a więc zabudowy, która pod względem funkcji odpowiada planowanej inwestycji. Prawidłowo zatem organ wyznaczył ten wskaźnik na 0,17 jako wartość odpowiadającą aktualnej zabudowie terenu inwestycji. SKO w Warszawie podzieliło pogląd organu pierwszej instancji, że z analizy obszaru wynika brak możliwości rozbudowy istniejącego budynku poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy, albowiem wskaźnik proponowany przez inwestora nie odpowiada wartości średniej, jak również nie mieści się w wartościach tego parametru dla zabudowy wielorodzinnej istniejącej w obszarze analizowanym. SKO w Warszawie wskazało, że jak wynika z analizy, budynki zlokalizowane w terenie analizowanym posiadają od jednej do trzech kondygnacji. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków kształtuje się od 3 m do 10,5 m. Średnia wysokość elewacji frontowej budynków wynosi 5,9 m. W obszarze analizowanym występują dachy płaskie i spadziste o wysokości kalenicy od 3 m do 15,5 m. Średnia wysokość budynku w kalenicy wynosi 7,2 m. Kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie jest cechą charakterystyczną zabudowy w analizowanym obszarze, zatem wysokość elewacji frontowej budynku może być równa wysokości budynku w głównej kalenicy dachu. Średnia wysokość kalenicy budynków położonych w obszarze analizowanym wynosi 7,2 m (w zaokrągleniu przyjęto 7,0 m). Organ pierwszej instancji wskazał, iż w układzie urbanistycznym, obejmującym centralną część kwartału zabudowy wyznaczony przez ulice: [...] oraz [...], średnia wysokość budynków w kalenicy w kwartale wynosi 7,0 m. Organ dodał, że wysokość zabudowy istniejącej w obszarze nie przekracza 10,5 m. Tym samym, proponowana przez inwestora wysokość budynku do 11,0 m, odbiegałaby od wysokości istniejących budynków na tym obszarze. Kolegium dokonało ponownej oceny sposobu wyznaczenia tego wskaźnika i nie znalazło podstaw do jego zakwestionowania, albowiem, pomimo zróżnicowania tego parametru w obszarze, proponowana przez inwestora wielkość tego wskaźnika (11 m) nie mieści się w wartościach, ustalonych dla zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Organ wskazał ponadto, że wysokość głównej kalenicy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym mieści się w granicach od 3,5 do 15,5m, przy czym maksymalna wartość tj. 15,5 m dotyczy wyłącznie jednego (dz. ew. nr [...]) z 24 budynków, objętych przedmiotową analizą. Nadto, w obszarze występuje wyłącznie jeden budynek o wysokości kalenicy 11 m (dz. ew. nr [...]), który jest budynkiem znajdującym się na sąsiedniej nieruchomości. W ocenie SKO wyznaczenie przez organ pierwszej instancji wysokości głównej kalenicy jako średniej z obszaru (7,00 m) nie było prawidłowe, skoro wartość tego parametru proponowana przez inwestora (11,00 m) nawiązywałaby do wysokości głównej kalenicy budynku, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Po dokonaniu oceny parametrów zabudowy organ stwierdził, że analiza obszaru w zakresie obejmującym wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, wysokości projektowanej zabudowy, przyjęta przez organ pierwszej instancji była prawidłowa, zaś wyznaczenie przez organ pierwszej instancji wysokości kalenicy było wadliwe, co jednak zdaniem organu nie powodowało uchylenia zaskarżonej decyzji. SKO w Warszawie stwierdziło również, że wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, planowana zabudowa spełnia warunek kontynuacji funkcji, albowiem w obszarze znajdują się nieruchomości o zabudowie mieszkaniowej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych organ przyjął, że zarówno zabudowa wielorodzinna, jak i jednorodzinna należą do tej samej kategorii - zabudowy mieszkaniowej. Nie można przy tym kwestii kontynuacji funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania wyłącznie budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Oznacza to, że nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji wyłącznie z tego powodu, że jest to zabudowa wielorodzinna, mimo że niewątpliwie w obszarze analizowanym znajduje się przede wszystkim zabudowa jednorodzinna. Skarżąca Spółka złożyła skargę od opisanej decyzji wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie, 2. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako: k.p.a.) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, 3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów - w szczególności zaś wadliwą ocenę dowodów wskazujących na wysokość zabudowy budynków na sąsiednich działkach, co spowodowało wydanie decyzji negatywnej dla skarżącej, 4. art. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie analizy urbanistycznej w wyznaczonym obszarze analizowanym i nie odniesienie się do uwarunkowań już istniejących w obszarze analizowanym, a dokonanie wyłączenia w tym zakresie obiektów, znajdujących się w analizowanym obszarze czyli ustalenie znaczenia "ład przestrzenny" odmiennie niż w powołanym przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi, że ograniczył swoje ustalenia do charakteru zabudowań w kwartale ulic, a nie w całym obszarze analizowanym. Zdaniem skarżącej "organ ma uwzględnić całą istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym, gdyż tylko takie działanie pozwoli na ocenę ładu przestrzennego i dobrego sąsiedztwa". W ocenie skarżącej z zestawienia funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wnioskowane przez nią parametry mieszczą się w maksymalnych wielkościach charakteryzujących budynki, znajdujące się na obszarze zabudowanym. Jest to istotny argument, bowiem w analizie winny być zawarte takie dane, które mogą uzasadniać ewentualne odstąpienie od uśrednionych wielkości charakteryzujących cechy zabudowy i zagospodarowania badanego terenu. SKO w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] lutego 2025 r. uczestniczka postępowania M. K. wskazała, że złożona w sprawie skarga jest niezasadna. Zaznaczyła, że parametry zabudowy planowanej przez skarżącą znacząco przekraczają średnią ustaloną dla analizowanego obszaru, zaś ustalenie warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego naruszyłoby istniejący ład przestrzenny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a) sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie była decyzja o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej realizacji inwestycji budowlanej. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588, dalej także jako: rozporządzenie). Zgodnie z art. 59 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z uwzględnieniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W niniejszej sprawie dla nieruchomości, której dotyczył wniosek miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został sporządzony. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. Należy podkreślić, że w przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 332/24). Warunki, od spełnienia których uzależnione jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przesłanki wymienione w tym przepisie (zasada dobrego sąsiedztwa – pkt 1, dostępność terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej; uznanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji zamierzenia budowlanego; ustalenie, iż teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; gdy decyzja będzie zgodna z przepisami odrębnymi – pkt 2-5) muszą być spełnione łącznie. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazał na tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa albowiem zachowanie ładu przestrzennego stanowi zasadę planowania i zagospodarowania przestrzennego (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji uzależniono od spełnienia warunku polegającego na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, jednak nie mniejszej niż 50 m oraz nie większej niż 200 m, i przeprowadza na nim analizę cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1 pkt 1a. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej, drogi wewnętrznej lub granicy działki obciążonej służebnością drogową, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, obszar analizy urbanistycznej został wyznaczony prawidłowo. Organ za front działki (zgodnie z art. 61 ust. 5a ww. ustawy) przyjął tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej (odcinek AB) i z której odbywa się główny wjazd na działkę. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 114 m, jak trzykrotność szerokości frontu terenu oznaczonego literami AB (gdzie AB = 38 m). Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] W. należy zwrócić uwagę, że wniosek skarżącej dotyczył wydania warunków zabudowy dla działki, która jest już zabudowana, a zabudowania istniejące na tej działce mają określone parametry oraz określone funkcje. Skarżąca Spółka wniosła o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i piwnicy na garaż podziemny. Zatem w sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem o warunki zabudowy działki dotychczas niezabudowanej, nową zabudową. Uwagi te, w kontekście zachowania istniejącego ładu urbanistycznego, ale i interpretacji zasady dobrego sąsiedztwa mają o tyle istotne znaczenie, że oceniając inwestycję objętą wnioskiem nie można abstrahować od tego jak kształtował się ład urbanistyczny w analizowanym obszarze w przeszłości. Jak wynika ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej w obszarze objętym analizą dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, ale na tym obszarze znajdują się niewielkie budynki wielorodzinne. Co jednak istotne, funkcja działki skarżącej w związku z realizacją planowanej przez nią inwestycji nie ulegnie zmianie. W dalszym ciągu planowane jest na niej budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Mając na uwadze parametry wskazane we wniosku planowana przez skarżącą zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie charakteryzuje się dużą intensywnością. Abstrahując zatem od przyjętej przez organ pierwszej instancji koncepcji kwartału ulic, stanowiącego część obszaru analizowanego, w którym nie występuje zabudowa wielorodzinna, stwierdzić należy, że planowany przez skarżącą remont, przebudowa i nadbudowa istniejącej na działce o numerze ewidencyjnym [...], nie może być traktowana jako zaburzenie dotychczasowego ładu urbanistycznego. Stąd też, w ocenie Sądu, SKO w Warszawie zasadnie zakwestionowało stanowisko organu pierwszej instancji o braku kontynuacji funkcji przez proponowany we wniosku skarżącej sposób zabudowy działki ewidencyjnej nr [...] nie tylko z tego powodu, że w obszarze objętym analizą znajdują się budynki mieszkaniowe niezależnie od ich rodzaju, ale również dlatego, że wniosek dotyczy działki już zabudowanej budynkiem wielorodzinnym. Odnosząc się zaś do kwestii dotyczącej kontynuacji przez planowaną inwestycję parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy SKO w Warszawie również w części skorygowało stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że nie wszystkie wymienione przez niego naruszenia (przekroczenia dopuszczalnych parametrów) zostały prawidłowo zidentyfikowane. Organ pierwszej instancji uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy stwierdził, że przekroczony został wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy budynków do powierzchni terenu, który w analizowanym obszarze wynosi od 0,02 do 0,28. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy na terenie analizowanym wynosi 0,15. Wobec tego, jednak, że teren inwestycji zabudowany jest budynkiem mieszkalnym o powierzchni 259 m2 co przekłada się na istniejący wskaźnik powierzchni zabudowy równy 0,17, na tym poziomie ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy dla skarżącej. Tymczasem skarżąca wnioskowała o wskaźnik zabudowy na poziomie od 0,20, co zdaniem organu było niedopuszczalne. Organ ten uznał również, że wskazana we wniosku wysokość elewacji frontowej przekracza średnią wynikającą z analizy tj. 5,9 m. Jednocześnie jednak organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że skoro kierunek głównej kalenicy w stosunku do frontu działki nie jest cechą charakterystyczną zabudowy w analizowanym obszarze, to wysokość elewacji frontowej budynku może być równa wysokości budynku w głównej kalenicy dachu. Niemniej jednak organ pierwszej instancji stwierdził, że średnia wysokość budynku w kalenicy na analizowanym obszarze wynosi 7 m to wskazana przez skarżącą wysokość zabudowy na poziomie 11 m dyskwalifikuje jej wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Należy w tym miejscu zauważyć, że SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podtrzymało stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do naruszenia przez zamierzenie skarżącej parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości elewacji frontowej. Organ zakwestionował natomiast ustalenia w zakresie przekroczenia parametru wysokości głównej kalenicy. Wskazał, że wysokość głównej kalenicy jako średniej z obszaru (7,00 m) nie jest zatem prawidłowe, skoro wartość tego parametru proponowana przez inwestora (11,00 m) nawiązywałaby do wysokości głównej kalenicy budynku, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy. Stanowisko to należy uznać za uzasadnione. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] (znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącej) jest zabudowana budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego wysokość w głównej kalenicy wynosi właśnie 11 m. Mając na uwadze uznanie przez organ pierwszej instancji, że w okolicznościach badanej sprawy można uznać wysokość głównej kalenicy jako wysokość budynku to uprawnione jest stanowisko, że w konsekwencji decyzji SKO w Warszawie jedynym parametrem istotnym z perspektywy zasady dobrego sąsiedztwa, który jest niezgodny z przeprowadzoną w sprawie analizą urbanistyczną jest parametr powierzchni zabudowy. Organy dopuściły bowiem zabudowę 17 procent działki, zaś skarżąca w swoim wniosku domagała się ustalenia możliwości zabudowy 20 procent działki. W ocenie skarżącej różnica pomiędzy dotychczasową powierzchnią zabudowy stanowiącą 17 procent działki a zadeklarowaną we wniosku stanowiącą 20 procent zabudowy wynika z konieczności wykonania podjazdów dla wózków, wjazdu do podziemnego garażu czy klatek schodowych. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że co prawda już przekroczenie jednego parametru określonego w art. 61 ust. 7 u.p.z.p. jak też w wydanym na jego podstawie rozporządzeniu może skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, to nie należy tracić z pola widzenia tego, że dopuszczalne jest ustalenie innego wskaźnika zabudowy, jeżeli będzie wynikało to z danych przedstawionych w analizie urbanistycznej (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 k.p.a. (patrz wyrok NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 359/08). Należy zgodzić się z organem, że brak jest podstaw do przyjęcia, że rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ niejako automatycznie powinien kierować się maksymalnymi wartościami zabudowy występującymi na awizowanym obszarze, ale wbrew jego twierdzeniom określona przez skarżącą wartość zabudowy terenu nie była wartością maksymalną jaka występuje na obszarze objętym analizą, a w niewielkim zakresie przekraczała wskaźnik dopuszczony przez organy (różnica 3 procent ). W ocenie Sądu organ nie zbadał w sposób wystarczający czy w niniejszej sprawie w odniesieniu do różnicy pomiędzy dopuszczalną powierzchnią zabudowy, a powierzchnią zabudowy zadeklarowaną przez skarżącą i mając na uwadze przedstawione przez nią argumenty, istnieje możliwość dalszego odstąpienia od średniej wartości tego parametru wynikającej z analizy urbanistycznej. Organ powinien jeszcze raz ustalić czy wykazana przez niego różnica wynika z powiększenia przez skarżącą w stosunku do stanu obecnego powierzchni zabudowy, czy wyłącznie zwiększona zostanie powierzchnia zajęcia terenu. Zdaniem Sądu organ nie odnosząc się do przedstawionych kwestii naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto dostrzeżone przez SKO w Warszawie uchybienia organu pierwszej instancji, w szczególności w zakresie odmiennej oceny spełniania przez planowaną przez skarżącą inwestycję zasady kontynuacji funkcji, mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z tych też względów Sąd nie przesądza, czy przekroczenie (choć niewielkie) przez inwestora średniego wskaźnika intensywności zabudowy mogło mieć wpływ na wydanie lub odmowę wydania warunków zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę organy zobowiązane będą do ustalenia czy w okolicznościach sprawy istnieje możliwość uwzględnienia wniosku skarżącej bez naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Organy związane wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu oceną prawną, zobowiązane będą do wszechstronnego wyjaśnienia wskazanych wątpliwości i dokonania ich wyczerpującej analizy w uzasadnieniu wydanej decyzji, ustosunkowując się przy tym do zarzutów i dowodów wskazywanych przez skarżącą. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt lit c p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, w skład których wchodzi kwota 500 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi.