VII SA/Wa 226/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w ogrodzeniu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. L. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1, lit. c i pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 106, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wykonanego ogrodzenia nieruchomości wraz z bramami wjazdowymi oraz furtką przy ulicy [...] w W. - nakazał J. L. usunięcie nieprawidłowości polegającej na otwieraniu się skrzydeł dwóch bram wjazdowych i furtki na zewnątrz w ogrodzeniu w/w nieruchomości. W uzasadnieniu wskazał, iż w dniu [...] sierpnia 2000r. przedstawiciel Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. dokonał czynności kontrolnych w terenie, w obecności zainteresowanych stron. Ustalono, że ogrodzenie posesji od strony ulic dojazdowych osiedlowych zostało wykonane bez pozwolenia. Brama i furtka od strony północnej oraz brama od strony południowej otwierają się na zewnątrz bezpośrednio na ciąg pieszy - chodnik o szerokości 2,0 m. Organ I instancji stwierdził, że naruszony został przepis art. 5 ust 1 pkt 1 lit. c prawa budowlanego w zakresie zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania. W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzje nakazującą usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Decyzją z dnia [...] listopada 2006r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania J. L. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 61 prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2. Stosownie do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2003r. sygn. akt III RN 101/02 OSNP, art. 66 prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania nakazu usunięcia nieodpowiedniego stanu użytkowanego obiektu, bez względu na fakt przyjęcia obiektu do użytkowania. Organ nadzoru budowlanego jest więc zobligowany do zastosowania dyspozycji art. 66 zarówno gdy obiekt znajduje się w złym stanie technicznym, jak też gdy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia. Ponadto sposób otwierania skrzydeł furtki jak i bram narusza przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie budowy wskazanej przez właściciela, jak też obecnie, co stanowi zagrożenie dla osób poruszających się po ciągu pieszym zlokalizowanym przy ogrodzeniu. Zgodnie z § 278 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki bramy i furtki ogrodzeń powinny otwierać się do wewnątrz nieruchomości. W myśl § 42 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Wskazał, że od czasu zakończenia budowy i odbioru do użytkowania w 1992r. w budynku przy ul. [...] w W. nie prowadzono żadnej modernizacji, ani rozbudowy budynku, w tym także dotyczących ogrodzenia. Dlatego przepis § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Przed zastosowaniem art. 66 ustawy Prawo budowlane organ administracyjny prowadzący postępowanie w I instancji winien ustalić, czy w przedmiotowym przypadku rzeczywiście istnieje zagrożenie życia, zdrowia lub mienia. Jak wynika z protokołu wizji lokalnej Nr [...], którą przeprowadził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W., ustalono, że nie istnieje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, co jednoznacznie wyklucza istnienie takiego zagrożenia w przedmiotowym przypadku. Zatem, zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy w sprawie stoi w rażącej sprzeczności z przesłankami art. 66 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, na który powołały się organy I i II instancji. Ponadto fakt, iż dotychczas nie dopatrzono się na osiedlu istnienia jakiegokolwiek zagrożenia w przypadku innych ogrodzeń, posiadających identyczne lub podobne rozwiązania, pośrednio dowodzi, iż zdaniem organów nadzoru budowlanego rzeczywiste zagrożenie życia, zdrowia lub mienia nie istnieje. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego w/w przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja organu I, jak i II instancji zapadły z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. Artykuł ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W/w przepis ma zastosowanie do obiektów budowlanych (1), które są użytkowane w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (2). Tylko w przypadku wystąpienia łącznie obu przesłanek organ nadzoru budowlanego jest władny zastosować art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie przedmiotowe ogrodzenie bezwątpienia jest częścią obiektu budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego jako urządzenie techniczne wraz z budynkiem oraz innymi urządzeniami technicznymi i instalacjami tworzy obiekt budowlany. Natomiast w niniejszej sprawie zachodzi wątpliwości co do ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy ogrodzenie - a dokładnie w niniejszej sprawie jego część, tj. bramy i furtka – użytkowane są w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, oraz wskazaniu, na czym polega to zagrożenie. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa nieruchomość, tj. budynek wraz z ogrodzeniem przy ul. [...] został wybudowany w 1991 roku zgodnie z projektem budowlanym. Następnie w/w obiekt budowlany przyjęto do użytkowania na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicy Gminy W. Wydział Geodezji i Architektury z dnia [...] maja 1992r. Nr [...]. W dniu [...] sierpnia 2000r. organ I instancji przeprowadził wizję lokalną przedmiotowej inwestycji. Z tej czynności sporządził protokół Nr [...], w którym wprost stwierdził, że skrzydła bram od strony ulic osiedlowych Nr [...] i [...] oraz furtka od strony ulicy Nr [...] otwierają się na zewnątrz nieruchomości, jednak w taki sposób, że nie istnieje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto, jak wynika z protokołu z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia [...] sierpnia 2000r., po otwarciu skrzydeł bram - nie wystają na pobliski chodnik, a opierają się o ogrodzenie i przęsło sąsiada oraz posiadają mechanizm uniemożliwiający niekontrolowane otwarcie. Ponadto przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z projektem budowlanym. W oparciu o w/w stan faktyczny, wydając decyzję Nr [...] organ I instancji powołał się na art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. W decyzji przesądził, iż przedmiotowe ogrodzenie użytkowanie jest w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia, a w/w bramy i furtka otwierają się na zewnątrz bezpośrednio na ciąg pieszy – chodnik o szerokości 2,0 m. Jest to stanowisko odmienne od tego, które zostało zgromadzone w materiale dowodowym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. pomimo ustalenia, że przedmiotowe ogrodzenie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a więc nie zachodzi przesłanka do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego – orzekł odmiennie niż wynikało to z jego protokolarnych ustaleń. Ponadto organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił (nie wskazał) na czym miałoby polegać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Następnie, organ II instancji powołując się na w/w stan faktyczny, decyzją Nr [...] – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, jednak dodatkowo powołał się na art. 61 prawa budowlanego z 1994r. Przepis ten stanowi, że właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa art. 5 ust. 2, tj. w sposób zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami, o których mowa w ust. 1 pkt 1-7. W związku z powyższym, organ II instancji, powołując się na przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 (tj. nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego) i pkt 2 (tj. użytkowanie obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, środowisku lub bezpieczeństwu mienia) uznał, że sposób otwierania się skrzydeł furtek jak i bram na nieruchomości przy ul. [...] narusza przepisy techniczno-budowlane obowiązujące w dacie budowy, jak i obecnie, a ponadto stanowi zagrożenie dla osób poruszających się po ciągu pieszym zlokalizowanym przy ogrodzeniu. Organ II instancji również nie wyjaśnił, na czym miałaby polegać przesłanka z art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego. Zdaniem Sądu zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie dawał organom nadzoru budowlanego podstawy do zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, ponieważ wskazywał na odmienne okoliczności faktyczne, niż te na które organy powołały się w swoich decyzjach. Z akt sprawy nie wynika by furtka i bramy otwierając się na zewnątrz zagrażały bezpieczeństwu ludzi i mienia, co wprost wynika z protokołu z wizji przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. Natomiast rozważeniu podlega kwestia wystąpienia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, na który to przepis powołał się organ II instancji w uzasadnieniu. Przesłanką do zastosowania tego przepisu jest stwierdzenie, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Dyspozycja tego przepisu obejmuje również przypadek, gdy dany obiekt budowlany powstał niezgodnie z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2004r., sygn. akt 7/IVSA 2590/03, publ. LEX nr 175346). W niniejszej sprawie bezspornym jest jedynie fakt, iż przedmiotowe dwie bramy wjazdowe i jedna furtka otwierają się na zewnątrz. Jak trafnie podniósł organ II instancji, zarówno obecnie obowiązujące przepisy, tj. § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), jak i przepisy obowiązujące w dacie budowy przedmiotowej inwestycji, tj. § 278 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. (Dz. U. Nr 17, poz. 62 ze zm.) jednoznacznie przesądzają, że bramy i furtki powinny otwierać się do wewnątrz nieruchomości, a więc nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Dlatego należy przyjąć, że organ II instancji słusznie wskazał, że przedmiotowa inwestycja narusza w/w przepisy techniczno-budowlane, co wypełnia dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego. W tym miejscu należy wskazać, że art. 66 ustawy prawo budowlane z 1994r. nie daje podstaw do nakazania usunięcia stanu niezgodnego z przepisami techniczno-budowlanymi, jeżeli stan ten został zaakceptowany w decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 579/04, publ. LEX nr 169368). A więc wystąpienie "nieodpowiedniego stanu technicznego", o którym mowa w art. 66 prawa budowlanego, zachodzi m.in. w przypadku naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, o ile stan taki nie został zaakceptowany przez pozwolenie na budowę. Kwestionowanie w takiej sytuacji zgodności obiektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi oznaczałoby naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej, wyrażonej wprost w art. 16 § 1 Kpa. Zasada ta, bowiem ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Oczywiście trwałość decyzji ostatecznej nie ma charakteru absolutnego. Sam przepis art. 16 § 1 Kpa określa wyjątki dopuszczające weryfikację takich decyzji w trybie nadzwyczajnych postępowań administracyjnych. W niniejszej sprawie należy bezspornie ustalić, czy przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę, która "akceptowała" fakt naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli tak - decyzję o pozwoleniu na budowę można wzruszyć jedynie w trybie nadzwyczajnym – nieważnościowym, np. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. W związku z brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i naruszeniem art. 7 i 77 Kpa oraz 66 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej wyżej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.