VII SA/Wa 226/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi H. M. i A. M. - następcy prawnego zmarłego J. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. M. i A. M. - następcy prawnego zmarłego J. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez H. M. i A. M. – następcę prawnego zmarłego J. M., jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania H. M. i J. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] odmawiającej, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), uchylenia decyzji ostatecznej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Tą ostatnią Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą J. K. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących rozbudowę o wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej na nieruchomości w [...] przy ul. [...], działka [...] w obrębie [...]. Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż H. i J. M. pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. (złożonym osobiście w dniu [...] stycznia 2014 r.), wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Jako podstawę wznowienia wskazali przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. W kontekście wskazanej przesłanki podnieśli, że wiatrołap budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, zrealizowany na działce przy ul. [...] w [...] należącej do J. K., powstał na działce przy ul. [...] w [...] stanowiącej ich własność. Taki stan faktyczny potwierdza protokół wznowienia znaków granicznych z dnia [...] grudnia 2013 r. Następnie, organ podał, iż wznowienie postępowania składa się z dwóch etapów. Pierwszym z nim jest tzw. etap wstępny, w trakcie którego organ bada wyłącznie kwestę formalnej dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Na tym etapie ocenie podlega, czy żądanie wznowienia postępowania pochodzi od strony lub innego uprawnionego podmiotu, czy zachowano termin do wniesienia tego żądania i czy wnosząc żądanie wskazano przesłankę wznowienia. Dopiero po stwierdzeniu formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia postępowania, właściwy organ może merytorycznie badać przesłanki wznowienia, a następnie wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a. W przeciwnym przypadku organ odmawia wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dalej organ II instancji wywiódł, iż wskazany w ww. przepisie termin, w sprawie niniejszej nie został zachowany. We wniosku o wznowienie skarżący wskazali, że o okoliczności stanowiącej w ich ocenie przesłankę wznowienia postępowania dowiedzieli się w dniu [...] grudnia 2013 r., wraz z otrzymaniem protokołu wznowienia znaków granicznych wpisanego do ewidencji [...] Ośrodka Geodezji z dnia [...] grudnia 2013 r., pod nr [...]. Jak wynika z akt (tj. z treści protokołu wznowienia znaków granicznych, włączonego do państwowego zasobu geodezyjnego w dniu [...] grudnia 2013 r. pod nr [...]), o okoliczności stanowiącej podstawę żądania wznowienia postępowania, H. i J. M. uzyskali informację najpóźniej w dniu odczytania im i podpisania przez nich ww. protokołu wznowienia znaków granicznych, tj. w dniu [...] listopada 2013 r. Wskazana data odczytania i podpisania ww. protokołu została potwierdzona w toku postępowania przez Z. K., geodetę sporządzającego ten protokół, jak również przez H. i J. M. (w odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego). Tym samym należało przyjąć, że o okoliczności mającej wypełniać przesłankę wznowienia wnioskodawcy dowiedzieli się w dniu [...] listopada 2013 r., a nie jak wskazywali w dniu [...] grudnia 2013 r. Stąd też termin do wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania upłynął z dniem [...] grudnia 2013 r. Tymczasem wniosek o wznowienie złożono w dniu [...] stycznia 2014 r. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał na to, iż wniosek o wznowienie postępowania z przyczyny określonej przez wnioskodawców jest spóźniony, a jako taki nie mógł skutecznie uruchomić tego postępowania. Z tej przyczyny należało uchylić decyzję I instancji z dnia [...] maja 2014 r. i umorzyć postępowanie w sprawie. W skardze do Sądu na to orzeczenie skarżący zarzucili naruszenie art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 63 § 2 tej ustawy poprzez przyjęcie, iż dopiero pismo skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zaś ich pismo z dnia [...] listopada 2013 r., stanowiło podanie o wznowienie postępowania, a w rezultacie uznanie, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia podania, co skutkowało umorzeniem postępowania. Skarżący podnosząc powyższe wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazali na to, że już w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r. zawarli w sposób czytelny swoją intencję, a mianowicie - domaganie się wzruszenia decyzji. Dlatego też organ powinien uznać wskazane podanie za wniosek o wznowienie postępowania. W rezultacie, jak podnieśli, to ze wskazanym pismem z dnia [...] listopada 2013 r. należy wiązać skutki, jakie przepisy Kodeksu przewidują dla wystąpienia z żądaniem wznowienia, w szczególności przyjmując, iż podanie to zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu. Pismo z dnia [...] stycznia 2014 r. należy natomiast traktować jako uzupełnienie i sprecyzowanie stanowiska skarżących. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Organ dodatkowo wskazał na to, że z treści pisma z dnia [...] listopada 2013 r. nie wynika, aby zawierało ono żądanie wznowienia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej i umarzająca postępowanie przed tym organem. Orzeczenie to wydane zostało w trybie postępowania wznowieniowego, będącego postępowaniem nadzwyczajnym stwarzającym możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła było dotknięte co najmniej jedną z kwalifikowanych wadliwości procesowych wyliczonych wyczerpująco m. in. w art. 145 § 1 k.p.a. Prawidłowo w uzasadnieniu tego orzeczenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest dwuetapowe oraz, że w pierwszej fazie organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 k.p.a. Prawidłowo także organ ten zaznaczył, iż dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Niemniej organ ten wadliwie przyjął, iż termin ustawowy uregulowany w ww. art. 148, w niniejszej sprawie nie został zachowany. Zważyć w tym miejscu należy, iż żądanie wznowienia oparto na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wskazując na "nowe okoliczności faktyczne"), a zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Bezsporne przy tym w sprawie pozostaje, iż o okoliczności wznowienia skarżący dowiedzieli się w dniu [...] listopada 2013 r. Wówczas to odczytano im protokół wznowienia znaków granicznych (który również w tej dacie podpisali). Protokół ten został następnie przyjęty w dniu [...] grudnia 2013 r. do ewidencji [...] Ośrodka Geodezji pod nr [...]. Wnosząc o wznowienie skarżący wyraźnie wskazali zaś na dane mające wynikać z ww. protokołu, świadczące o realizacji inwestycji na ich działce. Przywołana powyżej data w toku postępowania przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego została potwierdzona tak przez samych skarżących, jak i geodetę, który sporządził ww. protokół. Zatem, w terminie miesiąca od dnia [...] listopada 2013 r., skarżący mogli skutecznie wnieść o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną powołując się na okoliczności wówczas powzięte, a mające w ich ocenie wypełniać podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ II instancji przyjął, iż termin ten nie został zachowany, albowiem podanie o wznowienie zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r., wpłynęło do organu w dniu [...] stycznia 2014 r. Skarżący wskazali natomiast na to, że już [...] listopada 2013 r. wystąpili z pismem zawierającym ich zamiar wzruszenia decyzji ostatecznej. Biorąc pod uwagę okoliczności podniesione w skardze, jak również zawartość akt sprawy Sąd uznał, iż ocena organu odwoławczego w kontekście zachowania ww. terminu z art. 148 Kodeksu nie została poprzedzona wszechstronną analizą. Dokonując takiej oceny organ odwoławczy całkowicie bowiem pominął pozostające w aktach sprawy pismo wnioskodawców z dnia [...] listopada 2013 r. W efekcie, wadliwie przyjął, iż termin z art. 148 § 1 nie został zachowany. Z akt sprawy wynika, iż w odpowiedzi na pismo Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] (dotyczące wskazania, w jakiej dacie został odczytany stronom przed jego podpisaniem protokół wznowienia znaków granicznych, przyjęty do ewidencji w dniu [...] grudnia 2013 r.), H. i J. M. przy piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. załączyli do sprawy kopię własnego podania (z prezentatą organu), jakie skierowali do Wojewody [...]. Podanie to zostało złożone w dniu [...] listopada 2013 r., a skarżący wskazali w nim na czynności związane ze wznowieniem przebiegu granic, z których wynika (jak podnieśli), iż mur wiatrołapu znajduje się na ich nieruchomości. Podali jednocześnie, że potwierdzenie dokumentacji przez urząd geodezyjny potrwa do końca roku oraz, że będą domagać się unieważnienia pozwolenia na budowę wiatrołapu i jego usunięcie. Akta sprawy nie wskazują na to, aby w związku z tym wystąpieniem skarżących którykolwiek z organów podjął jakiekolwiek czynności procesowe. W efekcie podanie to pozostawiono bez załatwienia, a zdaniem Sądu wymagało ono reakcji organu i podjęcia odpowiednich działań w celu jego doprecyzowania przez wnoszących, a to w celu prawidłowego (i we właściwym trybie) rozpatrzenia. Zważyć przy tym trzeba, iż stosownie do art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przytoczonych zasad, w tym zasady informowania wywiedziono w orzecznictwie wiele szczegółowych obowiązków organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, w tym również obowiązek zwrócenia się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, jaki charakter i zakres żądania wyraża pismo złożone przez nią, jeżeli żądanie to w tymże piśmie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00). W ocenie Sądu, powyższe zasady nie zostały w niniejszej sprawie zachowane, a to z uwagi na nie wyjaśnienie (pomimo istnienia takiej potrzeby) rzeczywistego charakteru podania skarżących z dnia [...] listopada 2013 r. Wobec takiego zaniechania ze strony właściwego organu, nie sposób na tym etapie postępowania wykluczyć, iż podanie to nie stanowiło wniosku o wznowienie postępowania opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a późniejsze pismo skarżących z dnia [...] stycznia 2014 r. jedynie jego doprecyzowanie (wobec otrzymania w dniu [...] grudnia 2013 r. protokołu wznowienia znaków granicznych). Nie sposób przy tym nie dostrzec, iż w obu ww. pismach skarżący wskazują na tę samą okoliczność, o której dowiedzieli się w dniu [...] listopada 2013 r. oraz, że już z pierwszego z tych pism wynika wyraźna ich intencja – wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę spornego wiatrołapu. Niespornie, to ostatnie pismo nie wskazywało precyzyjnie trybu, w jakim sprawa ma być prowadzona. Ale z uwagi na niepodjęcie stosownych działań w celu ustalenia charakteru tego podania, nie sposób skutkami tego zaniechania obciążać obecnie wnioskodawców. Konkludując, Wojewoda [...] winien był ustalić rzeczywisty charakter podania skarżących z dnia [...] listopada 2013 r. wzywając do jego sprecyzowania, a jednocześnie informując wnioskodawców o nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego (wobec kwestionowania w treści tego pisma ostatecznej decyzji i wskazywania na "nowe okoliczności", tj. o których skarżący dowiedzieli się po jej wydaniu). Postępowania takiego jednak nie przeprowadzono. Wskazane zaniechanie nie może w efekcie skutkować przyjęciem, iż dopiero kolejne wystąpienie skarżących zawarte w piśmie z dnia [...] stycznia 2014 r. stanowiło wniosek o wznowienie. Nie wykluczono bowiem, iż takiego charakteru nie miało już pismo wnioskodawców z dnia [...] listopada 2013 r. Podkreślić przy tym należy, iż przy ustalaniu, jaki charakter ma pismo procesowe strony, nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Nadto, o tym, jaki charakter ma mieć pismo, decyduje sama strona, ale w przypadku wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie stosownych informacji w ramach art. 9 k.p.a. Wskazać też trzeba, iż stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90, ONSA z 1990, Nr 2-3, poz. 47). Zatem, podanie skierowane do organu, w przypadku wątpliwości co do treści żądania w nim zawartego (a takie, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie występowały), stanowi podstawę do podjęcia przez właściwy organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszyć winno należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponieważ sformułowanie wniosku złożonego w niniejszej sprawie w dniu [...] listopada 2013 r. nasuwało wątpliwości co do prawnego charakteru zawartego w nim żądania, uwzględniając treść art. art. 7, 8, 9 i 61 § 1 k.p.a. organ powinien był (a tego nie uczynił) zwrócić się do skarżących o sprecyzowanie żądania. Naruszenie wskazanych przepisów, w okolicznościach sprawy musi w efekcie skutkować stwierdzeniem, iż termin z art. 148 § 1 k.p.a. został zachowany. Wobec treści skargi należy bowiem przyjąć, że żądanie wznowienia postępowania wpłynęło do organu w dniu [...] listopada 2013 r. (tj. tak, jak wywodzą wnioskodawcy). Skoro zaś w tej dacie wnioskodawcy dowiedzieli się o okoliczności stanowiącej uzasadnienie ich żądania, to nie sposób wywieść, że termin ustawowy w tym przypadku został naruszony. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił oceny zawartej w zaskarżonej decyzji i uznał, że zapadła ona z naruszeniem art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 tej ustawy. Sąd przyjął, iż okoliczności sprawy nie dawały podstawy do uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania wznowieniowego. Dokonując oceny w kontekście ww. art. 148, nie można było bowiem pominąć pisma skarżących z dnia [...] listopada 2013 r. Stwierdzając uchybienia w tym zakresie, Sąd uznał tym samym, że skarga jest uzasadniona. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.