VII SA/Wa 2265/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na prowadzenie prac w granicach obszaru zespołu urbanistyczno-krajobrazowego oddala skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku M. T., zwanego dalej również "skarżącym", o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji pozwalającej na prowadzenie prac w granicach obszaru zespołu urbanistyczno-krajobrazowego. Zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. W dniu 14 maja 2013 r. skarżący złożył do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w [...], zwanego dalej "Konserwatorem Wojewódzkim", wniosek o zezwolenie na przeprowadzenie prac polegających na wycięciu zamierającego drzewa – świerka pospolitego o obwodzie pnia 170 cm, rosnącego przy ul. [...] na działce o numerze [...] w [...]. Drzewo znajduje się w granicach obszaru zespołu urbanistyczno–krajobrazowego miasta [...], który to zespół jest wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 1979 r. Po rozpatrzeniu wniosku skarżącego, Konserwator Wojewódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...], zezwolił skarżącemu na prowadzenie prac w granicach obszaru zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta [...], polegających na wycięciu wskazanego zamierającego drzewa świerka pospolitego znajdującego się na działce o numerze [...] w [...]. W zamian skarżący został zobowiązany do posadzenia nowego drzewa – cisa pospolitego. Z uwagi na wskazany przez skarżącego stan drzewa organ na podstawie art. 86 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) nie naliczył opłat z tytułu usunięcia przedmiotowego drzewa. Wkrótce po wydaniu ww. decyzji przedmiotowe drzewo zostało wycięte, o czym powiadomiono organy wskazane w decyzji Konserwatora Wojewódzkiego. Mimo powyższego faktu, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków w Gdańsku, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, zwany dalej "Ministrem", decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdził nieważność ww. decyzji organu wojewódzkiego, z uwagi na wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie. Organ wydał powyższą decyzję działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o ochronie zabytków", oraz art. 17 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.". Jak podkreślił Minister, na podstawie § 1 pkt 12 Porozumienia nr 1 zawartego w dniu [...] lipca 2011 r. pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości Konserwatora Wojewódzkiego przez Gminę Miasta [...], tej ostatniej zostały przekazane kompetencje do wydawania pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych wpisanych do rejestru zabytków, zwanego dalej "porozumieniem". Wydanie unieważnionej decyzji przez organ niezgodnie z właściwością, stanowiło przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W związku z powyższym M. T. złożył w dniu 19 września 2014 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Ministra. Skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 8, 10 § 1 oraz 156 § 2 k.p.a. W szczególności, zdaniem skarżącego, decyzja Konserwatora Wojewódzkiego wywołała nieodwracalne skutki. W rezultacie pisma skarżącego, Minister decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Wskazana późniejsza decyzja zapadła na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Minister wyjaśnił przy tym, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 1205/12, wydanym w analogicznej sprawie, z § 1 pkt. 12 i § 4 ww. porozumienia wynika, że Konserwator Zabytków Miasta [...] jest uprawniony do prowadzenia powierzonych Prezydentowi [...] spraw z zakresu właściwości Konserwatora Wojewódzkiego, w tym do wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody pozwolenia na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych, tj. objętych ochroną prawną w formie wpisu do rejestru zabytków. Sąd wskazał, że stosownie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie działań [innych niż wymienione w pozostałych przepisach], które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Niewątpliwie wycięcie drzew i krzewów rosnących na terenie zespołu urbanistyczno – krajobrazowego może wpłynąć na jego walory, zatem mieści się w pojęciu "innych działań", które mogłyby prowadzić do zaburzenia walorów przestrzeni chronionego zespołu. Zasadne więc było powierzenie tych spraw Konserwatorowi Zabytków Miasta [...]. W związku z powyższym organ podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja Konserwatora Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. została wydana niezgodnie z właściwością. Ponadto organ podkreślił, że fakt wycięcia przedmiotowego świerku, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy bowiem rozpatrywać wyłącznie na płaszczyźnie obowiązującego prawa, nie nawiązując do sfery faktów. Jeżeli organ administracji na podstawie obowiązujących przepisów ma możliwość cofnięcia, zniesienia, odwrócenia skutków prawnych decyzji, skutki te będą odwracalne. Ich nieodwracalność natomiast będzie występować w razie braku takiej możliwości, gdyż wykracza to poza właściwość, zadania i kompetencje organu. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący złożył w dniu 31 sierpnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., poprzez uznanie, ze wycięcie drzewa na podstawie prawomocnej decyzji nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 8 k.p.a. poprzez nierespektowanie rozstrzygnięć wydanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sprawach analogicznych; b) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji Konserwatora Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. zostało wszczęte przez Ministra w dniu 25 czerwca 2013 r., podczas gdy faktycznie zostało wszczęte ponad rok później, czyli w dniu 30 czerwca 2014 r.; c) art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez uczestnictwo w obydwu postępowaniach – nieważnościowym i nadzorczym – J. D., Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz d) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W odpowiedzi na skargę z dnia 29 września 2016 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), a także gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przypadku niestwierdzenia takich naruszeń prawa przez organ administracji skarga podlega oddaleniu. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2014 r. jest bezzasadna. Zdaniem Sądu zarówno decyzja wydana przez Ministra w pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja są prawidłowe z punktu widzenia przepisów postępowania i zgodne z przepisami materialnoprawnymi. W rozpatrywanej sprawie należało wziąć pod uwagę to, że kwestia zezwolenia na usunięcie drzew z terenu objętego wpisem do rejestru zabytków jest uregulowana przez przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ale także przez przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że z zastrzeżeniem ust. 2 usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Wskazany ust. 2 zawiera wszakże wyjątek ustalający, że zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Ostatni cytowany przepis sugerowałby, że decyzja Konserwatora Wojewódzkiego z dnia [...] czerwca 2013 r. była prawidłowa. Konserwator Wojewódzki nie wziął jednak pod uwagę faktu, że w chwili wydawania ww. decyzji obowiązywało Porozumienie nr 1 Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] przez Gminę Miasta [...], zawarte pomiędzy Wojewodą [...] a Gminą Miasta [...] (zwane dalej "Porozumieniem nr 1"). Porozumienie to zawarte – dodajmy: na wniosek [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] – przewiduje, że szczegółowo określone sprawy z zakresu właściwości Konserwatora Wojewódzkiego zostają powierzone gminie miasta [...] i będą wykonywane przez Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...]. Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy kluczowe znaczenie ma postanowienie zawarte w § 1 pkt 12 Porozumienia nr 1 przewidujące, że gminie miasta [...] przekazana została kompetencja do wydawania w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków w związku z art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody pozwoleń na usunięcie drzew i krzewów w obszarach zabytkowych. Z porozumienia wynika przy tym, że przeniesienie kompetencji przez Konserwatora Wojewódzkiego na Gminę Miasta [...] zostało dokonane w sposób rozstrzygający, a nie warunkowy i Gmina Miasta [...] jako strona przejmująca obowiązek prowadzenia określonych spraw przejęła je do zakresu swojej właściwości. Tak długo, jak obowiązuje Porozumienia nr 1, Konserwator Wojewódzki nie może w zakresie przeniesionych kompetencji podejmować decyzji. Dlatego też wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. adresowanej do skarżącego M. T. zezwalającej na wycięcie określonego drzewa zostało dokonane z naruszeniem przepisów o właściwości. Tym samym wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji przewidziana w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. stwierdzająca nieważność ww. decyzji Konserwatora Wojewódzkiego była prawidłowa. Postanowień Porozumienia nr 1 nie podważa fakt podnoszony przez skarżącego, że art. 83 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody upoważniający wojewódzkiego konserwatora zabytków do wydawania zezwoleń na usunięcie drzew z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, może być traktowany jako wyjątek (lex specialis) w stosunku do art. 83 ust. 1 powołanej ustawy. Przeniesienie kompetencji Konserwatora Wojewódzkiego, określone szczegółowo w Porozumieniu nr 1 było skuteczne i co do zasady nieodwołalne. Decyzję w przedmiocie zezwolenia na wycięcie zamierającego drzewa – świerku pospolitego, znajdującego się w granicach obszaru zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta [...], wpisanego do rejestru zabytków w 1979 r. pod numerem 936, powinien wydać Miejski Konserwator Zabytków Miasta [...], a nie Konserwator Wojewódzki. W świetle powyższych przepisów Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę stwierdza, że decyzja Ministra z dnia [...] lipca 2014 r. oraz zaskarżona decyzja z dnia [...] lipca 2016 r. były prawidłowe. Bezzasadny jest zatem sugestia skarżącego, że w sprawie dokonano błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedstawiona wykładnia ww. przepisów znalazła również swoje pełne potwierdzenie w powołanym w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1205/12. Minister zasadnie wskazuje przy tym, że rozstrzygnięcie to zostało wydane w sprawie analogicznej do rozpatrywanej. Rzeczywiście powołana sprawa z 2012 r. dotyczyła wycinki drzew na terenie miasta [...], terenie objętym wskazaną wyżej ochroną konserwatora zabytków, a jednocześnie kluczowym aktem przesądzającym o podziale kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie wycinki drzew było Porozumienie nr 1. W powołanym wyroku WSA w Warszawie z 9 października 2012 r. sąd wyraźnie potwierdził, że decyzję w przedmiotowej sprawie powinien wydać Miejski Konserwator Zabytków miasta [...]. Zgodnie ze wskazanym wyrokiem Minister wydał prawidłową decyzję. Jednocześnie bezzasadne są zarzuty skarżącego, że zaskarżona decyzja nie stosuje reguł i zasad przyjętych przez sądy administracyjne w analogicznych sprawach. Tym samym zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. i przeprowadzenia postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez nierespektowanie rozstrzygnięć wydanych analogicznych sprawach nie zasługuje na uwzględnienie. Całkowicie bezzasadny jest również zarzut podniesiony w skardze, iż zaskarżona decyzja stanowiła wynik błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a., polegającej na uznaniu, że wycięcie drzewa na podstawie prawomocnej decyzji nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Zdaniem Sądu zarzut ten podniesieniowy w skardze tym bardziej nie zasługuje na uwzględnienie, że kwestia nieodwracalnych skutków prawnych została szczegółowo i wyczerpująco wyjaśniona w zaskarżonej decyzji. Należy zatem pamiętać, że faktyczne usunięcie przedmiotowego drzewa – świerku pospolitego, na podstawie pomyślnej dla skarżącego decyzji Konserwatora Wojewódzkiego, nie ma charakteru nieodwracalnych skutków prawnych. Skarżący myli skutki faktyczne (wycięcie drzewa) ze skutkami prawnymi (patrz w tym zakresie: J. Borkowski, Komentarz do art. 156, Nb 19-20, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, str. 655-657). Stwierdzenie przez Ministra nieważności decyzji Konserwatora Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2013 r. oznacza, że aktualny stał się wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia na prowadzenie prac w zakresie wycięcia zamierającego drzewa, położonego w granicach obszaru zespołu urbanistyczno – krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków. Miejski Konserwator Zabytków miasta [...] rozpatrujący obecnie wniosek skarżącego będzie musiał rozstrzygnąć nie tylko o wyrażeniu na wycięcie drzewa. W obecnym stanie faktycznym organ nie będzie mógł odmówić udzielenia takiego zezwolenia, ale będzie zobowiązany do rozstrzygającego wskazania podstawy prawnej przedmiotowej decyzji, a w szczególności ustalenia i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście w rozpatrywanej sprawie zasadnie nie naliczono opłat z tytułu usunięcia przedmiotowego drzewa, czyli czy prawidłowo zastosowano art. 86 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 9 ustawy o ochronie przyrody. Z tego względu w rozpatrywanej sprawie nie można stwierdzić, iż doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. Zarzut błędnej wykładni prawa sformułowany w tym zakresie w skardze jest zatem nieuzasadniony. Rozpatrując niniejszą sprawę Sąd nie podzielił także pozostałych zarzutów zawartych w skardze. W szczególności nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji zarzut niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), który miał polegać na nieprawidłowym określeniu daty wszczęcia postępowania przez Ministra. Po pierwsze nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia organu, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 25 czerwca 2013 r. Po drugie nawet gdyby do takiej rozbieżności w odniesieniu do daty wszczęcia postępowania doszło, to okoliczność ta nie miała żadnego wpływu na wynik sprawy. Podobnie Sąd nie podzielił poglądu skarżącego, iż rozstrzygnięcie w sprawie jest wadliwe ze względu na fakt udziału w obu fazach postępowania p. J. D., Dyrektora Departamentu Ochrony Zabytków w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Jak wyjaśnił Minister w zaskarżonej decyzji, decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. została wydana przez p. P. Z., a sprawę prowadził p. K. S. Natomiast zaskarżona decyzja została wydana Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Generalnego Konserwatora Zabytków M. G. Sąd nie stwierdził zatem, że w toczącym się postępowaniu zaistniała przesłanka obligatoryjnego wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazany natomiast przez skarżącego p. J. D. podejmował decyzję w innej sprawie (udostępnienie skarżącemu materiałów sprawy w oczekiwanej przez niego postaci). Nie przesądzało to jednak o ostatecznym rozstrzygnięciu Ministra. W świetle zgromadzonych materiałów Sąd nie stwierdził również, że w przedmiotowym postępowaniu doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziały w postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga całkowicie niezasadna. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.