VII SA/Wa 2267/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2014 r. nr (...) w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności skargę oddala (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną dnia (...) sierpnia 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające przez organ pierwszej instancji wykazało, że na działce nr ew. (...) w (...) znajduje się budynek gospodarczy murowany o wymiarach ok. 8, 80 m x 4, 95 m i wysokości zmiennej 3, 90 m x 4, 80 m. Budynek posiada jednospadową więźbę dachową , krytą płytami z eternitu falistego o spadku dachu na teren działki (...). Obiekt usytuowany jest ścianą szczytową , w której znajduje się okno o wymiarach 1, 00 x 1, 00 m bezpośrednio przy granicy z działką nr ew. (...). Ponadto jak ustalił organ powiatowy przedmiotowy budynek zrealizowano w latach 1979-1980 bez wymaganego pozwolenia na budowę. W dalszym toku postępowania postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r. nr (...) na podstawie art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ pierwszej instancji nakazał obecnym właścicielom działki nr ew. (...) przedłożenie ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu. W związku z niewypełnieniem przez zobowiązanych ww. obowiązku podczas czynności kontrolnych, które odbyły się w dniu (...) marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w (...) potwierdził dobry stan techniczny ww. budynku gospodarczego i postanowieniem z dnia (...) marca 2014 r. nr (...) uchylono ww. postanowienie w trybie art. 77 § 2 kpa. Następnie decyzją z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) znak (...) organ stopnia powiatowego działając w oparciu o art. 40 ustawy z dnia (...) października 1974 r. Prawo budowlane nakazał (...) wykonanie w terminie do dnia (...) września 2014 r. robót polegających na zamurowaniu pustakami szklanymi typu " luxfer" otworu okiennego o wymiarach 1,00 x 1, 00 m znajdującego się w zachodniej ścianie szczytowej samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego oraz wykonaniu murka ogniowego w zachodniej ścianie szczytowej ww. budynku na wysokość nie mniejszą niż 0, 30 m ponad niepalne pokrycie dachu przy palnej konstrukcji dachu. W ocenie organu odwoławczego decyzja PINB w (...) jak i postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ stopnia podstawowego są prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości w świetle przedłożonego materiału dowodowego oraz charakteru spornego obiektu konieczność zastosowania w niniejszej sprawie w stosunku do przedmiotowego budynku gospodarczego przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem treści art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a nie zakończonych decyzją ostateczną , stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 z którego wynika iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed niem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak bezsprzecznie ustalono w latach 1979-1980 zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei, stosownie do treści stanowiącego podstawę prawna zaskarżonej decyzji art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzje nakazującą wykonanie w określonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. W niniejszej sprawie, jak wynika z materiału dowodowego nie zaszły okoliczności zobowiązujące organ nadzoru budowlanego do nakazania rozbiórki przedmiotowego obiektu w trybie art. 37 ww. ustawy. Jak ustalił PINB w (...), dla terenu na którym znajduje się przedmiotowy budynek brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tej sytuacji w ocenie (...) zasadnym jest, tak jak to uczynił organ powiatowy, wzięcie pod uwagę przy ocenie możliwości legalizacji spornej inwestycji zapisów planu miejscowego obowiązującego uprzednio oraz charakterystyki zabudowy nieruchomości sąsiednich. W niniejszej sprawie analiza treści planu miejscowego obowiązującego od 1989 r. a także sposób zabudowy terenów sąsiednich (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) wskazuje na dopuszczalność legalizacji budynku gospodarczego stanowiącego uzupełnienie funkcji podstawowej tj. mieszkaniowej Organ podkreślił, iż prowadząc postępowanie dotyczące samowoli budowlanej w pierwszym rzędzie dokonuje oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a dopiero po ich wykluczeniu winien zbadać czy istnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 40 tej ustawy. Przepis art. 40 należy wykładać łącznie z art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, rozważając czy źródłem ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, względnie źródłem niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jest sam nielegalnie wzniesiony obiekt budowlany i czy istnieje możliwość usunięcia tych źródeł poprzez nakazanie czynności w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W sytuacji gdy źródłem ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, względnie niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia jest nie sam budynek, ale jego sposób użytkowania realizowany bez uzyskania stosownej decyzji organ ,musi rozważyć czy istnieje możliwość nakazania określonych czynności celem usunięcia ewentualnego niebezpieczeństwa lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W niniejsze sprawie w związku z naruszeniem obowiązujących w dacie budowy obiektu przepisów techniczno-budowlanych poprzez zrealizowanie w ścianie budynku zlokalizowanej na granicy z nieruchomością sąsiednią – otworu okiennego tj. w sposób mogący wpływać na stworzenie ewentualnego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia zasadnym w ocenie MWINB było nakazanie w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wykonanie niezbędnych robót budowlanych zmierzających do doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z przepisami wskazanymi w uzasadnieniu badanej decyzji zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego. Organ podzielał stanowisko PINB w (...), iż powyższe musiało w niniejszej sprawie skutkować nakazaniem właścicielom terenu na którym znajduje się sporny obiekt robót polegających na zamurowaniu pustakami szklanymi typu "luxfer" otworu okiennego o wymiarach 1, 00 m x 1, 00 m znajdującego się w zachodniej ścianie szczytowej samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego oraz wykonaniu murka ogniowego w zachodniej ścianie szczytowej ww. budynku na wysokość nie mniejszą niż 0, 30 m ponad niepalne pokrycie dachu przy palnej konstrukcji budynku. W związku z powyższym za zasadne należy uznać utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji PINB w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...), znak (...). Ustosunkowując się do zarzutów i wywodów zawartych w odwołaniu zauważył, iż w ocenie MWINB pozostają one bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia bowiem zarzuty dotyczą w istocie głównie postępowań administracyjnych prowadzonych przez PINB w sprawach dotyczących inwestycji realizowanych przez sąsiadów skarżącego, a co za tym idzie brak jest podstaw do ich badania w niniejszym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu błędnego uznania przez organ powiatowy, iż przedmiotowy budynek jest samowolą budowlaną wskazać należy, że jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych to na stronie postępowania , a nie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek udowodnienia, iż obciążający ją wymóg uzyskania zgłoszenia czy pozwolenia został spełniony. Skarżący nie przedstawił tymczasem żadnych dowodów świadczących o tym , że sporny budynek zrealizowany został na podstawie wymaganego w dacie jego budowy pozwolenia właściwego organu. Skargą na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł (...). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi: 1) naruszenie art. 40 i art. 56 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz norm zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego oraz 2) ar. 7,77 § 1 , art. 80 kpa poprzez niewłaściwe ( niepełne) wyjaśnienie stanu faktycznego, 3) art. 107 § 1 kpa poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu pierwszej instancji nie wskazującej rozstrzygnięcia w sposób precyzyjny, konkretny, nie budzący wątpliwości, niekonkretnej i niejasnej, 4) art. 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów , które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innych dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, niewyjaśnienia podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa, 5) art. 138 § pkt 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa przez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji i brak ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji do wszystkim zarzutów zawartych w odwołaniu, 6) dokonanie dowolnej i selektywnej oceny zebranych w sprawie dowodów, skutkującej utrzymaniem w mocy decyzji zawierającej wady, 7) art. 10 kpa poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości wypowiedzenia się odnośnie przeprowadzonych dowodów przed wydaniem zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną wyłącznie z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkim postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – DZ.U nr 153 poz. 1270 ze zm.) Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia (...) sierpnia 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji tj. PINB w (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. nakazująca (...) wykonanie w określonym terminie robót budowlanych polegających na zamurowaniu pustakami szklanymi typu "luxfer" otworu okiennego o wymiarach 1, 00 m x 1, 00 m znajdującego się w zachodniej ścianie szczytowej samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego oraz wykonaniu murka ogniowego w tej ścianie na wysokości nie mniejszej niż 0, 30 m ponad niepalne pokrycie dachu przy jego palnej konstrukcji. Podstawą materialno-prawną decyzji jest art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu wobec jednoznacznego ustalenia w prowadzonym od dnia (...) stycznia 2010 r. postępowaniu administracyjnym, iż budynek gospodarczy położony na działce nr (...) w (...) został wybudowany przez (...) w warunkach samowoli budowlanej w latach 1969-1980 organ prawidłowo zastosował przepisy prawa budowlanego z 1974 r. biorąc pod uwagę przepis art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Organy przeprowadził postępowanie wyjaśniające ustalając, iż samowolnie wybudowany budynek gospodarczy o wymiarach ok. 8, 8 m x 4, 95 m i wysokości 3, 90 do 4, 80 m usytuowany ścianą szczytową z otworem okiennym bezpośrednio przy granicy z działką nr (...) nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bowiem zgodnie z informacją Urzędu Miejskiego w (...) ( pismo z dnia (...) maja 2014 r.) dla terenu gminy brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta (...) zatwierdzonym uchwałą z dnia (...) października 2002 r. przedmiotowa działka przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Również zgodnie z nieobowiązującym już planem ogólnym przestrzennego zagospodarowania Miasta (...) zatwierdzonym Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy (...) z dnia (...) października 1989 r. nr (...) działka nr ew. (...) była oznaczona symbolem (...) i przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Ponadto charakterystyka nieruchomości sąsiednich wskazuje, że są to tereny o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, a budynki gospodarcze stanowią uzupełnienie funkcji podstawowej. Organ słusznie wziął pod uwagę że w dacie realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego obowiązywało rozporządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz.U Nr 26 poz. 157). Z § 1 tego rozporządzenia wynika, że warunki te miały zostać określone w zarządzeniu przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i ogłoszone w Dzienniku Budownictwa. W wykonaniu tego upoważnienia Minister wydał Zarządzenie nr (...) z dnia (...) czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego ( Dz. Bud z dnia 19 lipca 1966 r. Nr 10, poz.44) W myśl § 9 ust. 1 tego zarządzenia – ściany i filary obiektów budowlanych powinny odpowiadać wymaganiom konstrukcyjnym i przeciwpożarowym , natomiast § 20 określa minimalne odległości między budynkami zwróconymi do siebie ścianą przeciwpożarową. W § 20 ust. 7 ustalono, że dla wolnostojących budynków z pokryciem co najmniej trudno zapalnym, zwróconym do sąsiedniego budynku ściana szczytową bez otworów okiennych, wykonaną z materiałów niepalnych odległość między budynkami może być zmniejszona do 3 m. Na mapie zasadniczej z 1984 r. na działce sąsiedniej nr ew. (...) nie widnieje budynek, w stosunku do którego można byłoby określić odległość, w jakiej powinien być usytuowany budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania. W tym przypadku zastosowanie mógłby mieć § 20 ust. 13 Wynika z niego, ze w razie braku ustalenia zabudowy na sąsiedniej nieruchomości odległość budynku w zabudowie wolnostojącej od granicy tej nieruchomości powinna wynosić co najmniej połowę odległości wymaganej dla dwóch budynków identycznych. W przepisie tym mowa jest o odległości od granicy działki. Nie ma w nim jednak rozróżnienia na budynek z oknami i budynek bez okien. Analiza przepisów obowiązujących w okresie wykonania przedmiotowego budynku, to jest § 9 ust.1, § 20 ust. 7 i § 8, § 13 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, wskazując na podobieństwo do aktualnie obowiązujących regulacji. Przywołane wyżej przepisy nie zezwalały nawet na wypełnienie powierzchni ściany luksferami lub cegłą szklaną, jeśli ta ściana byłaby usytuowana w odległości mniejszej niż 3 m od ściany budynku sąsiedniego, zatem wykonanie ich w ścianie usytuowanej na granicy działki jest niezgodne z obowiązującymi w dacie realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego przepisami technicznymi. Zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia (...) czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego w § 78 ust. 9 pkt 1 wskazuje wymagania dotyczące warunków jakim powinny odpowiadać ściany przeciwpożarowe. Zachodnia ściana szczytowa samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. (...) w (...) usytuowana na granicy z działką nr ew. (...) pełni funkcję ściany przeciwpożarowej. W myśl § 78 ust. 9 pkt 1 cytowanego wyżej zarządzenia ściany przeciwpożarowe powinny: -wystawać ponad palne pokrycie dachu na wysokość nie mniejszą niż 0, 60 a ponad niepalne pokrycie przy konstrukcji palnej dachu lub stropodachu – na wysokość nie mniejszą niż 0, 30 m. W rozpatrywanym przypadku –przy drewnianej konstrukcji dachu i pokryciu z płyt eternitowych wskazanym będzie wykonanie murka ogniowego w zachodniej ścianie szczytowej przedmiotowego budynku gospodarczego na wysokość nie mniejszą niż 0, 30 m ponad niepalne pokrycie dachu przy palnej konstrukcji dachu. Zgodnie z art. 5 ust. 1ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy w sposób zapewniający: 1) bezpieczeństwo ludzi i mienia, 2) ochronę środowiska, 3) niezbędne warunki zdrowotne, 4) właściwy układ funkcjonalny, 5) odpowiednie warunki użytkowe, a w szczególności potrzeby w zakresie ochrony przeciwpożarowej oświetlenia, zaopatrzenia w wodę, usuwanie ścieków, ogrzewania i wentylacji, 6) ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich zgodnie z przepisami , w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie zasadnie ustalono bezpieczne, dalsze użytkowanie samowolnie zrealizowanego budynku gospodarczego na działce nr ew. (...), w szczególności w zakresie ochrony przeciwpożarowej będzie możliwe po zamurowaniu pustakami szklanymi typu "luxfer" otworu okiennego o wymiarach 1, 00 x 1, 00 m znajdującego się w zachodnie ścianie szczytowej tego budynku oraz wykonanie murka ogniowego w zachodnie ścianie szczytowej budynku na wysokość nie mniejszą niż 0, 30 m ponad niepalne pokrycie dachu przy palnej konstrukcji dachu. Wobec powyższego organ zgodnie z prawem nakazał inwestorom na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. wykonanie wskazanych obowiązków niezbędnych do doprowadzenia ( budynku) obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wykonanie których umożliwi zakończenie prowadzanego postępowania wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie art. 42 ww. ustawy. Z tych względów w ocenie Sądu zarzuty podnoszone w skardze nie mogą mieć wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Biorą powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.