VII SA/Wa 227/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie skierowania na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania P. L. (dalej "skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2015r. Nr [...] znak [...] w przedmiocie skierowania P. L. na egzamin kontrolny sprawdzający kwalifikacje kierowcy w zakresie prawa jazdy kat. B, C, BE, CE. Z akt sprawy wynikało, że w dniu [...] września 2015 r. Komendant [...] Policji wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o skierowanie P. L. na sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdem, w związku z uzyskaniem przez kierowcę 26 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od 18 grudnia 2013 r. do 6 grudnia 2014 r. W dniu 29 września 2015 r. Starosta wszczął z urzędu postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jednocześnie pouczając go o przysługujących mu prawach. Następnie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Starosty [...], działając na podstawie art. 114 ust. 1. pkt 1 lit b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz 1137 ze. zm., w skrócie p.r.d.) skierował P. L. na egzamin kontrolny, wskazując, że w toku postępowania ustalono, iż posiada on uprawnienia do kierowania pojazdami kat. B,C,BE,CE nr dokumentu [...], nr druku [...] wydane w dniu [...] września 2015 r. przez Starostę [...]. Ponadto organ wskazał, iż w dniu 22 października 2015 r. wpłynęło pismo Komendy [...] Policji, w którym w odpowiedzi na pismo skarżącego wyjaśniono, że punkty karne naliczone zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie ma podstaw prawnych do anulowania przedmiotowego wniosku. Odwołanie od decyzji Starosty [...] wniósł P. L. podnosząc, że w okresie wskazanym przez Komendanta [...] Policji posiadał jedynie kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kat. B uzyskane w dniu 18 czerwca 1997 r. i kat. C uzyskane dnia 7 marca 2013 r. Natomiast kwalifikacje w zakresie prawa jazdy kategorii BE i CE zostały przez niego uzyskane w dniu 18 września 2015 r., a więc poza okresem kiedy dokonał naruszeń prawa drogowego i dlatego zdaniem skarżącego nie mogą one podlegać kontrolnemu sprawdzeniu. W tych okolicznościach została wydana wymieniona na wstępie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...], z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wyjaśniło, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b) p.r.d. w zw. z § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012r., poz. 488). Organ podkreślił związany charakter decyzji wydawanej przez Starostę, który otrzymując wniosek Komendanta jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, co wynika z treści art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji, organ II instancji uznał że skierowanie kierowcy na sprawdzenie kwalifikacji zawiera w sobie domniemanie zaistnienia wątpliwości, czy kierowca zna przepisy ruchu drogowego lub potrafi bezpiecznie prowadzić pojazd i jest ono niezależne od posiadanej kategorii praw jazdy. Podkreślił przy tym prewencyjny i zabezpieczający charakter regulacji, mającej na celu wyeliminowanie z ruchu drogowego kierowców, stwarzających zagrożenie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. wniósł P. L., domagając się jej uchylenia. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez brak rozpoznania sprawy na nowo przez organ odwoławczy i bezkrytyczne przyjęcie wniosków organu I instancji. Skarżący podniósł również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, poprzez ustalenie, iż przepis ten umożliwia rozszerzenie wniosku Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji na dodatkowe kategorie prawa jazdy uzyskane przez skarżącego, po skierowaniu ww. wniosku do Starosty [...]. W uzasadnieniu, powołując się na dorobek orzecznictwa sądowoadministracyjnego skarżący szeroko odniósł się do charakteru decyzji związanej. Wskazał, że Starosta [...] po wpłynięciu wniosku Komendanta [...] Policji nie mógł podejmować żadnych działań zmierzających do jego modyfikacji, a zwłaszcza rozszerzenia. W ocenie skarżącego, organy obu instancji uznały, iż są władne do podjęcia decyzji wychodzącej poza zakres wniosku właściwego organu, poprzez zaliczenie do kontrolnego sprawdzenia również posiadanych przez skarżącego kategorii CE i BE. Skarżący podkreślił, że Komendant [...] Policji we wniosku z dnia [...] września 2015 r. o sprawdzenie kwalifikacji wskazał, że sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami powinno nastąpić w stosunku do posiadanych przez skarżącego uprawnień z kategorii B i C. Wniosek ten został wydany w określonej dacie, w odniesieniu do okresu uzyskania przez skarżącego punktów karnych. Dlatego rozstrzygnięcie powinno dotyczyć jedynie takich kategorii praw jazdy, które skarżący posiadał w dacie przekroczenia przez niego 24 punktów karnych. W skardze podniesiono również, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], niewłaściwie zinterpretowało przepis § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego i utrzymało w mocy błędną decyzję Starosty [...], nadto naruszyło art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem nie dokonało własnej oceny stanu faktycznego, tylko powtórzyło błędne ustalenia dokonane przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i podtrzymało wcześniej prezentowane stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., p.p.s.a.) stanowi, że uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego aktu następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137, ze zm.), dalej określanej również jako: "p.r.d." Przepis ten stanowi, że: "Kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 tej ustawy." Zatem przepis ten należy odczytywać i interpretować w powiązaniu z art. 130 ust. 1 p.r.d., który wskazuje, że ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi Policja, oraz że określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Z zestawienia powyższych norm prawnych wynika, że odróżnić należy dwa tryby postępowania. Czym innym jest prowadzenie ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i dokonywanie w niej odpowiednich wpisów, a czym innym jest postępowanie w przedmiocie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Są to dwa różne postępowania administracyjne, należące do dwóch różnych organów administracji publicznej. Ewidencję kierowców, o której mowa w art. 130 ust. 1 p.r.d. prowadzi komendant wojewódzki Policji i tylko ten organ zobowiązany był do czuwania nad prawidłowością dokonywanych w niej wpisów. Starosta natomiast wydając decyzję o skierowaniu osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji, związany jest wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji w tym sensie, że nie posiada kompetencji do zmiany liczby punktów przypisanych kierowcy i wskazanych we wniosku tego komenda. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 138/15, LEX nr 2169774, wskazano , że przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie kontroli posiadanych przez kierowcę uprawnień. Skierowanie kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji na podstawie ww. przepisu odnosi się do wszystkich uprawnień do kierowania posiadanych przez taką osobę. Bezpodstawny był zarzut skargi oparty na rozumowaniu, że skoro starosta jest związany wnioskiem komendanta wojewódzkiego Policji w zakresie skierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, to powinien być związany wszystkimi elementami wniosku. Komendant wojewódzki Policji, jako organ zobligowany do prowadzenia ewidencji i do występowania z wnioskiem o skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji, nie posiada kompetencji do władczej ingerencji w uprawnienia starosty decydującego w indywidualnej sprawie w przedmiocie skierowania osoby posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami na sprawdzenie kwalifikacji. To do starosty należy określenie warunków tego skierowania. Skierowanie na sprawdzenie kwalifikacji, ma nie tylko na celu sprawdzenie umiejętności kierującego do prowadzenia pojazdu określonej kategorii, ale też sprawdzenie znajomości przepisów prawa o ruchu drogowym i ich praktycznego zastosowania w ruchu drogowym podczas kierowania pojazdami różnej kategorii. Nie do zaakceptowania z punktu widzenia ratio legis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy p.r.d. byłoby przyjęcie, że kierujący samochodem osobowym naruszający przepisy ruchu drogowego powinien być skierowany na sprawdzenie kwalifikacji w zakresie kierowania samochodem osobowym, ale już nie samochodem osobowym z przyczepą, skoro uprawnienie to nabył po dacie naruszeń prawa drogowego, skutkujących złożeniem wniosku przez Komendanta. Art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b mówi o osobie posiadającej uprawnienia do kierowania pojazdami, nie wprowadza ograniczenia w zakresie kategorii posiadanych przez sprawcę naruszeń przepisów ruchu drogowego. Oznacza to, że skierowanie to odnosi się do wszystkich kategorii uprawnień do kierowania pojazdami posiadanych przez daną osobę. Bezzasadnie było wywodzenie ograniczenia w zakresie stosowania art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b - p.r.d. z regulacji § 7 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającym przepisy ruchu drogowego. Przepis art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d skierowany jest do organu prowadzącego postępowanie w sprawach wydawania prawa jazdy, natomiast adresatem normy z § 7 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia jest do właściwy komendant wojewódzki Policji. Wniosek komendanta wojewódzkiego Policji jest tylko sygnałem do uruchomienia stosownej procedury weryfikacyjnej. W § 7 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia jest mowa o tym, że komendant wojewódzki Policji występuje do organu z wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy "w zakresie wszystkich posiadanych przez niego kategorii praw jazdy". Zawarte tam sformułowanie "w zakresie wszystkich posiadanych" przez kierowcę kategorii praw jazdy nie może budzić wątpliwości, że w razie przekroczenia przez kierowcę określonego limitu punktów, organ Policji zobowiązany jest zainicjować uruchomienie przez organ administracji pełnej kontroli posiadanych przez tego kierowcę uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych. Nie ma znaczenia, jaki typ pojazdu kierowca prowadził, łamiąc przepisy o ruchu drogowym i uzyskując z tego tytułu punkty wpisane do ewidencji kierowców. Za takim stanowiskiem przemawia wykładnia gramatyczna i celowościowa powołanego przepisu. W art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. jest bowiem mowa o kontrolnym sprawdzeniu kwalifikacji osoby posiadającej uprawnienie do kierowania pojazdem, czyli kierowcy. W przypadku przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów o ruchu drogowym, za niezbędne uznano sprawdzenie ogólnych kwalifikacji kierowcy, a nie samo weryfikowanie jego technicznych umiejętności do kierowania pojazdem określonej kategorii. Należy również wyjaśnić, że ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, która uchyliła część przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, istotnie weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013r., jednakże nie w całości. Przepis art. 139 ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami, który był wielokrotnie nowelizowany, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stanowił, że niektóre jej przepisy wchodzą w życie z dniem 4 stycznia 2016r. Dotyczyło to między innymi art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz ust. 3 ustawy o kierujących pojazdami w zakresie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Wśród przepisów art. 99 ustawy o kierujących pojazdami, który w zakresie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, wszedł w życie z dniem 4 stycznia 2016 r. wymieniony był ust. 2 pkt 1 lit. b, zgodnie z którym, starosta wydaje decyzję administracyjną, o której mowa w ust. 1, na podstawie informacji uzyskanych od administratora centralnej ewidencji kierowców, także w odniesieniu do osoby, która przekroczyła liczbę 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.