VII SA/Wa 2270/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), Protokolant specjalista Monika Gąsińska - Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "[...]") od decyzji Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzją tą Wojewoda po rozpatrzeniu sprawy budynku [...], wraz ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu z funkcji obsługi komunikacyjnej na funkcję administracyjno - biurową oraz usługową w zakresie handlu i małej gastronomi zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], [...] obręb [...] [...] (obszar [...]), uchylił własną decyzję w całości [...] listopada 2013 r.; nr [...], wydaną dla skarżącej, dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn.: "Przebudowa budynku [...]zlokalizowanego na terenie działki nr ewidencyjny [...] obręb [...] [...], wraz ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu z funkcji obsługi komunikacyjnej na funkcję administracyjno - biurową oraz funkcję usługową w zakresie handlu (powierzchnia handlowa do 800m2) oraz małej gastronomii" na działce nr ewid. [...], [...] obręb [...] [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda decyzją z [...] listopada 2013 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] pozwolenia na przebudowę budynku [...] wraz ze zmianą sposobu użytkowania części obiektu z funkcji komunikacyjnej na funkcję administracyjno - biurową oraz funkcję usługową w zakresie handlu oraz małej gastronomii, na dz. nr ew. [...] i [...] obr. [...] [...]. W związku z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego ww. decyzją projektu budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej: "pr. bud."), decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], nałożył na [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie do [...] marca 2018 r. Z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] wynika, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] grudnia 2017 r. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], Wojewoda działając w oparciu o art. 36a ust. 2 pr. bud. uchylił ww. decyzję o pozwoleniu na budowę. Od powyższej decyzji Wojewody odwołanie wniosła skarżąca. Odwołanie zostało wniesione w terminie. Rozpatrując odwołanie GINB stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Wskazał również, że stosownie do art. 36a ust. 2 pr. bud. organ administracji architektoniczno- budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis ten nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, a jedyną przesłanką jego zastosowania wobec pozwolenia na budowę jest wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., w stosunku do obiektu lub robót objętych decyzją o pozwoleniu na budowę. GINB podniósł, że jak wskazano powyżej [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ostateczną decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., nałożył na [...] obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego, w związku z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody z [...] listopada 2013 r., Nr [...]. Jednocześnie wskazał, że Wojewoda obowiązany był na podstawie art. 36a ust. 2 pr. bud. uchylić decyzję Wojewody z [...] listopada 2013 r., Nr [...]. Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, iż nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony w odwołaniu zarzut jakoby art. 36a ust. 2 pr. bud. miał mieć zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy inwestor chce zalegalizować odstąpienie od zatwierdzonego projektu. Powołał się na wyrok Naczelnego Sąd Administracyjny z 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 257/10, w którym NSA stwierdził "Wykładnia tego przepisu nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste, jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ który wcześniej wydał pozwolenie na budowę je uchyla. Tak też prawidłowo zinterpretowały powyższy przepis organy architektoniczno-budowlane oraz Sąd pierwszej instancji. Odmienna jego interpretacja zawarta w skardze kasacyjnej, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację". GINB zauważył również, że przywoływana w odwołaniu fraza z uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 23 października 2013 r" sygn. akt IV SA/Po 678/13, że "art. 36a ust. 2 pr. bud. ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu", stanowi prawdopodobnie pomyłkę pisarską, bowiem wniosek taki nie wynika z pozostałej części uzasadnienia tego wyroku, zaś Sąd dla potwierdzenia zajętego przez siebie stanowiska przywołuje cytowany powyżej we fragmencie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 257/10. Organ odwoławczy podkreślił, że nie zasługują na aprobatę również argumenty, iż "uchylenie pozwolenia na budowę powinno nastąpić dopiero po złożeniu projektu budowlanego zamiennego i jego zatwierdzeniu", "od woli inwestora zależy poddanie się procedurze naprawczej", "nie wiadomo, czy projekt budowlany zamienny zostanie zatwierdzony przez organ nadzoru budowlanego" oraz że "inwestor nie może zostać pozbawiony pozwolenia na budowę w zakresie, w jakim roboty budowlane zostały wykonane zgodnie z dotychczasowym pozwoleniem na budowę". Działania inwestora polegające na wykonywaniu robót budowlanych z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego są działaniami bezprawnymi, które nie zasługują na ochronę prawa. Zaznaczył również, że w przypadku zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud. prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie dotyczy całości robót - zarówno wykonanych według zatwierdzonego projektu budowlanego jak i istotnie od niego odstępujących. Jednocześnie nadmienił, że rozstrzygnięcie kończące postępowanie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 51 ust. 4 lub art. 51 ust. 5 pr. bud. również dotyczy całości robót - organ nadzoru albo zatwierdza zamienny projekt budowlany albo nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję GINB z [...] lipca 2018 r., wniosła skarżąca reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 36a ust. 2 pr. bud., poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w okolicznościach niniejszej sprawy organy nie przeprowadziły żadnego postępowania i kierunku ustalenia woli skarżącej i jej zamierzeń w zakresie objętym wszczętym postępowania naprawczym. Zaskarżona decyzja jest zatem przedwczesna. Poza tym decyzja na podstawie art. 36a ust. 2 pr. bud. Powinna zostać wydana, jak wskazuje WSA w Poznaniu, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania przez organ nadzoru budowlanego. Postępowanie takie nie zostało jeszcze przeprowadzone i jest w toku, zaś jego zakończenie jest uzależnione od wydania decyzji| na podstawie art. 51 ust. 4 lub 5 pr. bud. Od sposobu zaś zakończenia postępowania naprawczej zależny jest jego wynik. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie zarzutów zawartych w skardze wskazał, że stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu, a ich bezzasadność została wykazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Przedmiotem sporu jest wykładnia art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej decyzja organu odwoławczego jest przedwczesna i powinna być wydana dopiero po złożeniu projektu budowlanego zamiennego i jego zatwierdzeniu, bowiem może się okazać, że projekt zamienny zostanie zatwierdzony. Ponadto może się okazać, że inwestor zostanie pozbawiony pozwolenia na budowę w takim zakresie w jakim jego roboty zostały wykonane legalnie zgodnie z dotychczasowym pozwoleniem na budowę i projektem. Organ natomiast stoi na stanowisku, że organ administracji architektoniczno budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Słuszność kontrolowanej decyzji, znajduje potwierdzenie w utrwalonym orzecznictwie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. w sprawie o sygn. akt OSK 257/10 (LEX nr 965216), wykładnia przepisu art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga jakichś szczególnych zabiegów interpretacyjnych. Jego gramatyczne brzmienie jest oczywiste. Jeżeli organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wyda decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Odmienna jego interpretacja, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację. Stanowisko to znalazło także potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 2016 r. , sygn. akt II OSK 2493/14, wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2740/13 oraz wyroku WSA w Poznaniu z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 765/11, wszystkie wyroki dostępne w CBOSA). Okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości. Po tym jak ostatecznie i prawomocnie, zastosowano wobec inwestora procedurę opisaną w art. 51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności w ust. 1 pkt 3 tego przepisu, rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Temu obowiązkowi odpowiada rozstrzygniecie zawarte w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.