VII SA/Wa 2270/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu M. W. i W. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 września 2022 r. znak: KOC/4362/Ar/22 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw. Decyzją z dnia 27 września 2022 r., znak KOC/4362/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. W. i W. W. od decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących oraz budynku garażowo-gospodarczego, dwóch szamb i drogi wewnętrznej na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. M. W. i W. W. wystąpili do Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku garażowo-gospodarczego, dwóch szamb i drogi dojazdowej na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. Pismem z dnia 12 lipca 2018 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku garażowo-gospodarczego, dwóch szamb i drogi wewnętrznej na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] z obrębu [...], położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LI 1/1517/2013 z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r., poz. 6785), zatem ustalenie warunków zabudowy dla tej działki jest bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli M. W. i W. W. Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., znak: KOC/1913/Ar/19, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] – część wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...]. Powyższe oznacza, że jedynie dla części działki objętej ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stało się bezprzedmiotowe. Natomiast istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nieobjętej ustaleniami planu, co wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, również, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2 a i b, gdyż inwestor nie wykazał źródła ciepła oraz nie określił w formie graficznej warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p., a organ nie wezwał go do uzupełnienia braków wniosku. Ponadto organ I instancji nie ustalił adresów współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...] i doręczył tym osobom decyzję poprzez wywieszenie na tablicy. Taki tryb doręczenia nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że dla działek nr [...] i [...] prowadzone są księgi wieczyste, a zatem organ mógł zwrócić się do sądu o udostępnienie adresów współwłaścicieli nieruchomości lub danych umożliwiających ustalenie tych adresów. Ponadto Kolegium wskazało, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia z dnia 12 lipca 2018 r. wynika, że zmarł B. B., zaś ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że zmarł też H.S. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zarząd Dzielnicy W.m.st. Warszawy ponownie orzekł umorzeniu postępowania w tej sprawie, wskazując, że działka jest objęta planem miejscowym, zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tej działki. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie wnieśli M. W. i W.W., podnosząc, ze wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I wraz odpowiadającą mu częścią _ graficzną dla działki nr [...], a tym samym wyeliminowano wszystkie zapisy planu dla działki nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 27 września 2022 r. organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2021 r. o zmianie ustaw regulujących przygotowanie i realizację kluczowych inwestycji w zakresie strategicznej infrastruktury energetycznej (Dz. U. z 2021 r., poz. 922), do postępowań w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. 27 maja 2021 r.), decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Również w myśl art. 4 ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1986), do spraw ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 3 stycznia 2022 r., stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. W pierwszej kolejności skład orzekający Kolegium zwrócił uwagę, że zaskarżona decyzja poza zmianą opisu stanu faktycznego stanowi powielenie stanowiska wyrażonego w uchylonej przez Kolegium decyzji organu I instancji Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., zaś akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. W związku z powyższym wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 czerwca 2019 r., znak: KOC/1913/Ar/19, pozostaje w pełni aktualne. Organ podkreślił, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, był prawomocny w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, które zostały wprawdzie uchylone przez Kolegium jednakże z innych przyczyn niż powoływane obecnie przez organ pierwszej instancji jako podstawa umorzenia postępowania. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że strona ma prawo oczekiwać, iż jej sprawa w całokształcie zostanie rozpoznana dwa razy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki z ww. przepisu, gdyż organ I instancji przeprowadził z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., wobec braku uwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, stwierdzającego nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...]. Sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. W. i W. W., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy polegający na uchyleniu decyzji Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozparzenia przez organ I instancji, w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki uprawniające do wydania decyzji kasatoryjnej, a organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem. W sprzeciwie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazano, że zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji, w sytuacji, w której nie wystąpiły przesłanki uprawniające do wydania decyzji kasatoryjnej, a organ odwoławczy winien wydać decyzję merytoryczną, co do istoty sprawy i ustalić warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem, tj. ustalić warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, budynku garażowo-gospodarczego na części działki nr [...] z obrębu [...], położonej przy ui. [...], oznaczonej na mapie literami A'-B'-C'-C-D'-D'-A'. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji, powodem umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było to, że działka objęta wnioskiem znajduje się w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2014 r., IV SA/Wa 1499/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z odpowiadająca mu częścią graficzną dla działki o nr ew. [...]. Tym samym wyeliminowano wszelkie zapisy planu dla działki o nr. ew. [...] w tym ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, która jest nierozerwalnie związana z ustaleniami dotyczącymi drogi dojazdowej. Oczywistym jest, że linia zabudowy została w miejscowym planie określona wyłącznie w celu ochrony drogi wewnętrznej przed zabudową (a4.6 KDw), tym samym nieuprawnione są wywody organu I instancji, jakoby dla działki o nr ew. [...] z obrębu [...] plan określał nieprzekraczalną linię zabudowy. Z treści uzasadnienia ww. wyroku znajdującej się na str. 17 wynika natomiast, że: "W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie powyższe uchybienie organu planistycznego należy ocenić jako istotne naruszenie art. 17 u.p.z.p., co spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności § 17 ust. 9 uchwały Rady m.st. Warszawy z 21 marca 2013 r. nr Ul/1517/2013 zatwierdzającej Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego obszaru Osiedla R., po zachodniej stronie ul. [...]. - część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r., poz. 6785), wraz z załącznikiem graficznym, w odniesieniu do należącej do skarżących działki nr ew. [...]." W świetle powyższego dla działki o nr ew. [...] z obrębu [...] brak jest ustaleń związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym samym w celu zmiany zagospodarowania działki koniecznym jest określenie warunków zabudowy. Co więcej, w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., możliwość wydania decyzji kasatoryjnej istnieje wyłącznie w przypadku ziszczenia się dwóch przestanek: naruszenia przepisów postępowania oraz konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na jej rozstrzygnięcie. "W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (wyrok WSA w Łodzi z dnia 16 stycznia 2019 r., II SA/Łd 926/18). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu odwoławczego przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy przez organ I instancji w ogóle nie nastąpiła, albowiem organ I instancji zgromadził w sposób wyczerpujący materiał dowodowy, natomiast wszelkie zarzuty merytoryczne stron odwołujących nie zasługiwały na uwzględnienie co oznacza, że decyzja wydana przez organ I instancji była decyzją nieobarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania. Pełnomocnik skarżących podkreślił, że sprawa ta została zainicjowana wnioskiem z dnia 13 czerwca 2018 r. i toczy się już ponad 4 lata. W tym czasie była rozpoznawana już dwukrotnie przez Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy i dwukrotnie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zaskarżoną decyzją znak KOC/4362/Ar/22 Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie skierowało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W związku z tym, jedynie orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego może doprowadzić do ostatecznego zakończenia sprawy. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."). W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. – od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Wymaga w tym kontekście podkreślenia, że art. 64e p.p.s.a. stanowi lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., co różnicuje w sposób zasadniczy postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu i w przedmiocie skargi. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasacyjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnych, co trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19, został powiązany z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) sprzeciw nie jest środkiem służącym pełnej kontroli legalności decyzji. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednak, iż w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (wyroki NSA: z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19, z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, z 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przedmiotem sprzeciwu w tej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 27 września 2022 r., znak KOC/4362/Ar/22, wydana po rozpatrzeniu odwołania M. W. i W.W., która organ uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] lipca 2021 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących oraz budynku garażowo-gospodarczego, dwóch szamb i drogi wewnętrznej na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z akt sprawy wynika, że wniosek inwestora z dnia 13 czerwca 2018 r. dotyczy wskazanej inwestycji, która ma być realizowana na całej działce nr [...], przy czym zabudowa ma być zlokalizowana na jej części rolnej, oznaczonej literami AB’D’DA. Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz budynku garażowo-gospodarczego, dwóch szamb i drogi wewnętrznej na działce nr [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że działka nr [...] z obrębu [...], położona jest na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część I, zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy Nr LI 1/1517/2013 z dnia 21 marca 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2013 r., poz. 6785), zatem nie jest możliwe ustalenie dla niej warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli M. W. i W. W. Decyzją z dnia 18 czerwca 2019 r., znak: KOC/1913/Ar/19, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując, że wyrokiem z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] – część wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...]. Powyższe oznacza, że jedynie dla części działki objętej ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu stało się bezprzedmiotowe. Natomiast możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działki nieobjętej ustaleniami planu wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia kwestii spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ odwoławczy wskazał, również, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2 a i b, gdyż inwestor nie wykazał źródła ciepła oraz nie określił w formie graficznej warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p., a organ nie wezwał go do uzupełnienia braków wniosku. Ponadto organ I instancji nie ustalił adresów współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...] i doręczył tym osobom decyzję poprzez wywieszenie na tablicy. Taki tryb doręczenia nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że dla działek nr [...] i [...] prowadzone są księgi wieczyste, a zatem organ mógł zwrócić się do sądu o udostępnienie adresów współwłaścicieli nieruchomości lub danych umożliwiających ustalenie tych adresów. Ponadto Kolegium wskazało, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia z dnia 12 lipca 2018 r. wynika, że zmarł B. B., zaś ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że zmarł też H.S.. Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2021 r. Zarząd Dzielnicy W. m.st. Warszawy ponownie orzekł umorzeniu postępowania w tej sprawie, wskazując, że działka jest objęta planem miejscowym, zatem nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla tej działki. Organ nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania w tej sprawie. W ocenie Sądu, zaskarżona sprzeciwem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, uchylająca wskazaną decyzję Zarządu Dzielnicy W. m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2021 r. nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy prawidłowo uznał, że zachodzą przesłanki do zastosowania tego przepisu, w szczególności z tego względu, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Organ odwoławczy przede wszystkim podkreślił, że zaskarżona decyzja poza zmianą opisu stanu faktycznego stanowi powielenie stanowiska wyrażonego w uchylonej przez Kolegium decyzji Nr 35/WZ/2019 z dnia 22 stycznia 2019 r., zaś akta sprawy wskazują, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego i nie ustalił wszystkich stron postępowania. W związku z powyższym wobec braku zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 czerwca 2019 r., znak: KOC/1913/Ar/19, pozostaje w pełni aktualne. Kolegium podkreśliło, że przywołany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, był prawomocny w dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. oraz decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej działki, które zostały wprawdzie uchylone przez Kolegium jednakże z innych przyczyn niż powoływane obecnie przez organ pierwszej instancji jako podstawa umorzenia postępowania. Ta argumentacja nie dotyczy jednak tej sprawy, lecz łączącej się z nią drugiej sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia 27 września 2022 r., znak KOC/4363/Ar/22 (sygn. akt VII SA/Wa 2269/22). Kolegium słusznie wskazało, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla tej części działki nr [...], na której nie obowiązuje plan miejscowy, zatem umorzenie postępowania w tej sprawie było co najmniej przedwczesne. Podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe tylko na części działki, na której nie obowiązuje plan miejscowy, co wprost wynika z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., który stanowi, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji powinien był wezwać inwestora do ewentualnej modyfikacji wniosku w tym zakresie. Od stanowiska inwestora zależne jest zatem dalsze procedowanie organu w tej sprawie. Organ odwoławczy wskazał, również, że wniosek inwestora nie odpowiada wymogom formalnym określonym w art. 52 ust. 2 pkt 2a i b, gdyż inwestor nie wykazał źródła ciepła oraz nie określił w formie graficznej warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 b u.p.z.p., a organ nie wezwał go do uzupełnienia braków wniosku. Rację ma również organ odwoławczy, że w tej sprawie naruszona została przez organ I instancji zasada czynnego udziału w stron w postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Kolegium słusznie wskazało w zaskarżonej decyzji, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 18 czerwca 2019 r., że organ I instancji nie ustalił adresów wszystkich współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...] i doręczył części tych osób decyzję poprzez wywieszenie na tablicy. Taki tryb doręczenia nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej u.p.z.p.) nie przewidują trybu doręczenia decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w drodze obwieszczenia (art. 49 k.p.a.). Do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie stosuje się art. 53 ust. 1 u.p.z.p. (art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że dla działek nr [...] i [...] prowadzone są księgi wieczyste, a zatem organ mógł zwrócić się do sądu o udostępnienie adresów współwłaścicieli nieruchomości lub danych umożliwiających ustalenie tych adresów. Ponadto Kolegium wskazało, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia z dnia 12 lipca 2018 r. wynika, że zmarł B. B., zaś ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji wynika, że zmarł też H. S. Organ I instancji powinien zweryfikować informację o śmierci tych osób i ustalić ich następców prawnych. W ocenie Sądu, w tej sprawie istnieje więc konieczność ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, z uwagi na dużą ilość stron organ powinien wskazać w wykazie stron, której działki współwłaścicielami są poszczególne osoby, aby wykaz ten był bardziej czytelny. W związku z powyższym, Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, 10 § 1, 77 § 1 i art. 105 § 1 k.p.a.), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny i ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego w tej sprawie przez organ odwoławczy stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. oraz zasady czynnego udziału w stron w postepowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Nie jest zatem zasadny zarzut sprzeciwu, że zaskarżona sprzeciwem decyzja organu odwoławczego nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżących, Kolegium nie mogło rozpoznać merytorycznie wniosku inwestora, w sytuacji, gdy ten wniosek nie został rozpoznany przez organ I instancji, który zakończył postępowanie decyzją o charakterze procesowym, stanowiłoby to bowiem naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). W sprzeciwie strona skarżąca domaga się dokonania przez Sąd w tej sprawie wykładni prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1499/14, którym Sąd stwierdził nieważność § 17 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po zachodniej stronie ul. [...] - część 1 wraz odpowiadającą mu częścią graficzną dla działki nr [...] i wyjaśnienia sytuacji prawnej działki nr [...] w związku z tym orzeczeniem. Podkreślić w związku z tym należy, iż w tej sprawie Sąd jest związany granicami rozpoznania sprzeciwu, a więc może oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.), a – w świetle przytoczonego wyżej orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyjść poza te granice Sąd może, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w związku ze wskazanym wyrokiem część działki nr [...] została wyłączona z planu miejscowego w zakresie odpowiadającym regulacji przewidzianej na tej działce w § 17 ust. 9 planu (przebieg drogi wewnętrznej a4.6 KDw), której nieważność stwierdził Sąd w odniesieniu do tej działki. Ustalenie warunków zabudowy jest więc w tej sytuacji prawnej możliwe, ale tylko dla części działki nieobjętej planem miejscowym. Pozostałe kwestie np. dotyczące linii zabudowy na działce nr [...] powinny zostać wyjaśnione przez organy przy ewentualnym merytorycznym rozpoznaniu wniosku inwestora. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 64d § 1 p.p.s.a.