VII SA/Wa 2271/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. D. - utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. [...] odmawiającą - na wniosek A.D. - stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] października 1960 r. [...] udzielającej pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]. Organ wskazał, że dysponuje jedynie niepotwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią decyzji z dnia [...] października 1960 r. oraz kopią jednej strony kwestionariusza robót sporządzonego "dla budowy piętrowego jednorodzinnego murowanego budynku mieszkalnego ściśle wg projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia". W związku z powyższym prowadzono postępowanie w celu odtworzenia treści ww. decyzji z dnia [...] października 1960 r. Organ zwrócił się do Starosty [...] o przekazanie akt ww. sprawy, a w ich braku ich odtworzenie i przesłanie wykazu właścicieli działek nr: [...] w dniu [...] października 1960 r. W odpowiedzi ([...] sierpnia 2015 r.) wskazano jedynie - zgodnie z rejestrem pomiarowo-klasyfikacyjnym - posiadaczy działek nr ew. [...] (stary nr [...] R. M.), nr ew. [...] (stary nr [...] - S. W. P.), nr ew. [...] (stary nr [...] A. B.), nr ew. [...] (stary nr [...] – Z. A.i A. + część o starym nr ew. [...] -S.W. E.) w dniu [...] października 1960 r. Następnie z Urzędu Miasta w [...] przekazano decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. stanowiącą podstawę wpisu współwłaściciela A.D. w KW działki nr ew. [...] w obr. [...]. Organ otrzymał postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2015 r., o odtworzeniu akt sygn. [...]. księgi ewidencji robót budowlanych (strona tytułowa z instrukcją w sprawie wykonywania przez terenową służbę architektoniczno-budowlaną nadzoru urbanistyczno- architektonicznego); 2. księgi ewidencji robót budowlanych - "Tom [...] - 1960-61 r." Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z kwestionariuszem dla robót budowlanych w miejscowości [...]; 3. rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego szczegółowego - tom II: województwo [...], powiat [...], m. [...], rodzaj roboty klasyfikacja gruntów z dnia [...] kwietnia 1960 r.; 4. rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego założonego w 1962 r. dla osoby władającej gruntem: B. A.; nr mapy [...], działka [...];5. rejestru pomiarowo-klasyfikacyjnego założonego w 1978 r. dla osoby władającej gruntem: spadkobiercy B.A.: nr mapy [...], działka [...]; 6. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. stwierdzającego spadek po A. B., synu W. i R., zmarłym [...] lipca 1958 r. w [...] ; 7. postanowienia Sądu Rejonowego w [...] sygn. akt [...] z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzającego, iż A.B. nabył z dniem [...] września 1952 r. przez zasiedzenie prawo własności zabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej nr ew. [...], miasto [...]. Ww. postanowieniu stwierdzono, że odtworzenie pozostałych akt nie jest możliwe. Organ zwrócił się również do UM w [...], do Archiwum Państwowego w [...] i Archiwum Akt Nowych w [...] o dokumenty dotyczące decyzji z [...] października 1960 r. W odpowiedzi Archiwum Państwowe w [...] poinformowało, iż nie posiada ww. akt. Natomiast Archiwum Akt Nowych przekazało pismo do Archiwum Państwowego w [...], które podało, że nie odnaleziono ww. decyzji, ani innych dokumentów. Podobnie UM w [...], poinformował że nie posiada ww. decyzji Organ zwrócił się również do stron postępowania, Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w [...], Gminy [...] oraz PINB w [...] o przekazanie wszelkiej dokumentacji dotyczącej ww. decyzji. Odpowiedział jedynie PINB informując, że nie jest w posiadaniu jakichkolwiek dokumentów tej sprawy. W myśl art. 332 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) na wykonanie robót, wyszczególnionych w art. 333 i 334, o ile roboty te nie dotyczą budynków państwowych, wymagane było pozwolenie. Zgodnie z art. 333 pkt a dla uzyskania pozwolenia na wzniesienie nowych budynków stałych i tymczasowych, tudzież na nadbudowę ich i powiększenie, z wyjątkiem budynków, podanych niżej w pkt a) i d) art. 334 i w pkt a) i e) art. 335 konieczne jest przedstawienie projektu (planu) do zatwierdzenia. Jak wynika z decyzji z [...] października 1960 r., udzielono pozwolenia na budowę piętrowego jednorodzinnego murowanego budynku mieszkalnego ściśle według projektu stanowiącego załącznik do ww. decyzji. Dalej organ stwierdził, że weryfikowana decyzja nie narusza rażąco art. 332 w zw. z art. 333 cyt. rozporządzenia. Braki w materiale dowodowym zwłaszcza brak projektu budowlanego, uniemożliwiają ocenę, czy spełnia on wymogi art. 193 - odległość budynków nieogniotrwałych, nie posiadających murów ogniochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce), art. 196 - szerokość murów ognioochronnych ww. rozporządzenia oraz stwierdzenie, że decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Następnie organ wyjaśnił pojęcie rażącego naruszenia prawa. W związku z powyższym organ wskazał, że niepełny materiał dowodowy powoduje, iż nie można w sposób jednoznaczny, niebudzący żadnych wątpliwości stwierdzić, czy decyzja z [...] października 1960 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że w decyzji nie podano nr. Działki inwestycyjnej, niemniej z zaświadczenia Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r., wynika, że budynek zgodnie z wypisem z kartoteki budynków wg stanu na [...] kwietnia 2011 r. leży na działce o nr [...] w [...] przy ul. [...]. Organ podkreślił, że obowiązujące [...] października 1960 r. przepisy nie wymagały wykazania dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepisy rozporządzenia PR z [...] lutego 1928 r. nie nakładały też na organ obowiązku sprawdzenia w tym zakresie. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania nie jest faktyczne wykonanie inwestycji i czy jej realizacja jest zgodna z projektem budowlanym. W postępowaniu nieważnościowym badana jest jedynie zgodność decyzji z obowiązującymi wówczas przepisami. Organ zaznaczył ponadto, że to, iż dana osoba bez własnej winy nie wzięła udziału w postępowaniu nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji, ale w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę wznowienia postępowania. Niezależnie dodał, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji po 56 latach, w sytuacji, gdy strony do tej pory jej decyzji nie kwestionowały - pozostawałoby w opozycji do zasady pewności obrotu, która powinna być tym silniej respektowana, im dłuższa jest w danej sferze życia perspektywa czasowa podejmowanych działań (por. wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., sygn. akt K 27/00, OTK ZU 2001/2/29; i z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P 3/00, OTK ZU 2000/5/138) oraz naruszałoby elementarne poczucie sprawiedliwości (por. wyrok SN z dnia 26 lipca 1991 r., I PRN 34/91; i z dnia 5 sierpnia 1992 r., I PA 5/92). Ponadto Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), uznał za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Co prawda Trybunał Konstytucyjny nie wyjaśnił co należy rozumieć pod pojęciem "znacznego upływu czasu" jednakże zważywszy, że orzeczenie dotyczy art. 156 § 2 k.p.a. który nie przewiduje dłuższego, aniżeli 10-letni terminu dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji uzasadnionym wydaje się twierdzenie, że niedopuszczalnym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło ponad 10 lat (wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15). Skargę na ww. decyzję złożył A. D. zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. przez dokonanie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, a w szczególności nieuzasadnione przyjęcie, że: a) w sprawie nie zaistniało rażące naruszenie prawa, podczas, gdy doszło do naruszenia art.: 193, 196, 350, 357 cyt. rozporządzenia Prezydenta RP z [...] lutego 1928 r., b) J.W. miał tytuł prawny do otrzymania decyzji z [...] października 1960r. c) decyzja nie naruszyła praw osób trzecich, 2. art. 107 § 3 k.p.a. przez nieuzasadnienie braku rażącego naruszenia prawa, a także braku stanowiska o możliwości rozpatrywania nieważności badanej decyzji, pomimo braku oryginału tej decyzji, a co za tym idzie wobec wątpliwości, co do istnienia tej decyzji, które to wątpliwości były podstawą negatywnego rozstrzygnięcia, 3. art. 156 k.p.a. przez przyjęcie, że stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku wszystkich podstaw możliwe jest tylko w określonych ramach czasowych, tj. o ile nie doszło do znacznego upływu czasu, 4. art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach. Następnie podniósł, że GINB za oczywiste przyjął istnienie decyzji z dnia [...] października 1960 r. i rozważał tylko przyczyny nieważności, pomijając kwestię braku oryginału samej decyzji, co było podstawą negatywnego rozstrzygnięcia organu I instancji. W konsekwencji wyciągnięto wniosek, że skoro brak jest samej decyzji, to stwierdzanie jej nieważności jest bezprzedmiotowe. W ocenie skarżącego odmienne podejście GINB wymagało szczegółowej analizy i takiegoż uzasadnienia, co nie nastąpiło.  Dalej zarzucił brak uzasadnienia dlaczego akurat w tej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę jest prawidłowy. Zdaniem skarżącego budynek zaprojektowano z naruszeniem warunków technicznych w budownictwie, obowiązujących w czasie udzielania pozwolenia na budowę tj. cyt. rozporządzenia z [...] lutego 1928 r. Projekt budowlany nie mógł i nie powinien zostać zatwierdzony, a zagadnienie praw osób trzecich wypływające z warunków technicznych, mimo, że należą do kluczowych zostały przez organy pominięte. Zdaniem skarżącego, jeżeli budynek rzeczywiście wybudowano zgodnie z pozwoleniem, to aktualna zabudowa odzwierciedla rozwiązania projektu, co - pomimo braku projektu - może dawać podstawę do oceny zastosowanych rozwiązań, a te nie spełniają wymogów bezpieczeństwa przeciwpożarowego z art. 193 i 196 Prawa budowlanego z 1928 r. Odnośnie art. 193 Prawa budowlanego z 1928 r. skarżący wskazał, że określa on odległości pomiędzy budynkami na tej samej działce. Na działce inwestycyjnej wybudowano wcześniej mieszkalny budynek drewniany kwalifikowany zgodnie z art. 188 Prawa budowlanego z 1928 r. jako nieogniotrwały. Zgodnie zaś z art. 193 Prawa budowlanego z 1928 r. odległość budynków nieogniotrwałych nieposiadających murów ognioochronnych od strony innego budynku na tej samej działce powinna wynosić 8 m, podczas gdy wynosi ok 4 m. Niezachowanie tego wymogu wyrażonego jednoznacznie i bez potrzeby dodatkowych zabiegów interpretacyjnych jest więc oczywiste. Natomiast stosownie do art. 196 Prawa budowlanego z 1928 r. budynek będący ogniotrwałym, jako wybudowany bezpośrednio przy granicy sąsiadów powinien być zaopatrzony od granicy w mur ogniochronny wystający 30 cm ponad dach. Budynek ten takiego muru nie posiada, co w oczywisty sposób narusza ww. jednoznaczny przepis. Powyższe uregulowania dotyczą podstawowych kwestii bezpieczeństwa przeciwpożarowego i ocena ich naruszenia powinna w oczywisty sposób prowadzić do wniosku o rażącym naruszeniu prawa. W ocenie skarżącego wszystkie przesłanki formułowane w orzecznictwie dla tego pojęcia są spełnione, łącznie z negatywnymi skutkami społecznymi (kreowanie niebezpieczeństwa dla sąsiednich nieruchomości). Uzasadniony, zdaniem skarżącego, jest także zarzut naruszenia praw osób trzecich, tj. sąsiadów. Z materiału dowodowego wynika bowiem , że jeżeli toczyło się w ogóle postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, to nie brali oni udziału w takim postępowaniu. Świadczy o tym brak adnotacji na decyzji o jej doręczeniu innym podmiotom. Co więcej, poprzednik prawny skarżącego PSS [...] jednoznacznie wskazał, że nigdy nie był informowany o takim postępowaniu, a tym bardziej nie brał w nim udziału. Informacja taka została przekazana do GINB podczas prowadzonego przez ten Organ postępowania. Ponadto za brakiem udziału tych osób w postępowaniu przemawia także jego "błyskawiczność", która byłaby niemożliwa, gdyby w nim uczestniczyły inne jeszcze osoby. Brak udziału innych osób w postępowaniu wskazuje zaś jednoznacznie, że nie mogła zostać wyrażona ewentualna zgoda na budowę "po granicy". Odnośnie tytułu prawnego inwestora do zabudowania nieruchomości skarżący stwierdził, że nie mógł on posiadać żadnego tytułu. Dopiero Sąd Rejonowy w [...] w sprawie o sygn. akt [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. stwierdził, że tą nieruchomość przez zasiedzenie nabył w dniu [...].09.1952 r. A. B., który zmarł w dniu [...] lipca 1958 r. a spadek po nim nabyli: bratanica O. W. w 1/2 części oraz bratankowie A. K. i H. B. po 1/4 części, co stwierdził Sąd Rejonowy w [...] dopiero postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2008r. (sygn. akt [...]). J. W. nie należał do spadkobierców, nigdy też nie uzyskał zgody spadkobierców na inwestycję z tej prostej przyczyny, że spadkobierców i dział spadku określił Sąd Rejonowy w [...] w 2013r. Decyzja zawiera zatem zapis nieprawdziwy, a wydanie jej oparto na fałszywych podstawach. W rezultacie, organ w rażący sposób naruszył prawo, bo wydał pozwolenie osobie nieposiadającej do niej żadnego prawa. Skarżący negatywnie ocenił stanowisko GINB, że stwierdzenie nieważności decyzji nie może nastąpić po znacznym upływie czasu od jej wydania., bowiem nie ma ono oparcia w art. 156 § 2 k.p.a. Powinno to prowadzić do wniosku, że w pozostałych przypadkach, a zwłaszcza w odniesieniu do przesłanki rażącego naruszenia prawa, takie ograniczenie czasowe nie występuje, a decyzja może być uznana za nieważną po upływie dowolnego okresu czasu. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podkreślić należy, iż niniejsza sprawa była prowadzona w nadzwyczajnym trybie postepowania administracyjnego jakim jest stwierdzenie nieważności. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bada się wyłącznie legalność decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym pod kątem wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie może być zatem ponowna ocena decyzji w zakresie innych uchybień. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]z dnia [...] października 1960 r. [...] udzielającej J. W. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...]. Podstawowym problemem w rozpatrywanej sprawie był brak akt administracyjnych dotyczących decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, wydanej 57 lat temu. Jak wynika z prób podejmowanych zarówno przez organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie udało się odnaleźć, ani odtworzyć akt administracyjnych w takim stopniu, który umożliwiałby poddanie weryfikacji pod kątem wad wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. ww. decyzji, a przede wszystkim do uzyskania potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji objętej wnioskiem. Organ dysponował jedynie jej kserokopią. Niemniej powyższe pozwala przyjąć, iż decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] października 1960 r. znak: [...]została wydana i funkcjonowała w obrocie prawnym, co wynika z odtworzonych przez Starostę [...] szczątkowych dokumentów, a w szczególności z kwestionariusza dla robót budowlanych, w którym powołano się wprost na ten fakt. Można było również stwierdzić, że razem z decyzją złożono projekt robót budowlanych, a zatem nie doszło do naruszenia art. 332 i 333 ww. rozporządzenia. We wspomnianym wyżej kwestionariuszu wskazano bowiem, że inwestycja została zrealizowana według projektu stanowiącego załącznik do pozwolenia, do którego projekt techniczny został zatwierdzony w dniu [...] października 1960 r., a zaświadczenie o lokalizacji szczegółowej wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] również w dniu [...] października 1960 r. znak: [...]. Z uwagi na brak pozostałych, kluczowych dokumentów, takich jak wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, projekt budynku i plan (zagospodarowania terenu), zgodzić się należy ze stanowiskiem organów administracji, że nie można było dokonać pełnej i jednoznacznej oceny w zakresie ewentualnej kwalifikowanej niezgodności badanej decyzji z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jej wydania, a wyłącznie taka ocena mogłaby ewentualnie skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Brak materiału dowodowego uniemożliwił zbadanie, czy zatwierdzony projekt budowlany spełniał warunki określone w art. 193 (odległość budynków nieogniotrwałych, nie posiadających murów ogniochronnych od strony granicy działki sąsiada lub od innego budynku na tej samej działce), art. 196 (szerokość murów ognioochronnych) ww. rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 1928 r. Przypomnieć należy, że podniesienie zarzutu rażącego naruszenia prawa zobowiązuje organ do zbadania, czy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki jakie powoduje taka decyzja. Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiane. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, a nie przepis wymagający wykładni. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszającą prawo, to skutki, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o zwykłe, nawet oczywiste, naruszenie prawa. W świetle przedstawionego wyżej poglądu - co wymaga podkreślenia - utrwalonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, na gruncie niniejszej sprawy prawidłowo zatem organy przyjęły, że wobec braku niezbędnej do dokonania takiej oceny dokumentacji, nie można było ustalić jednoznacznie, że decyzja, której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący, obarczona jest wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Dodać w tym miejscu należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 Kpa, może mieć zatem miejsce jedynie wyjątkowo. Z uwagi na powyższe Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a.; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia dla stwierdzenia o braku rażącego naruszenia prawa, a także brak uzasadnienia o możliwości rozpatrywania nieważności decyzji z dnia [...] października 1960 r., pomimo braku oryginału, czy też kopii potwierdzonej za zgodność z oryginałem. W konsekwencji nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób nie pogłębiający zaufania do organów publicznych, jak podnosił skarżący. Słusznie ponadto wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że brak udziału stron w postępowaniu administracyjnym stanowi przesłankę wymienioną w art. 145 §1 pkt 1 pkt 4 k.p.a., a zatem podstawę do wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Z podanych względów - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) -Sąd skargę oddalił.