VII SA/Wa 2272/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi C T na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania C T od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., znak: [...], o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], odmawiającą wydania B K nakazu wykonania, w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego o wym. 2,58 x 5,95 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gm. [...] - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył C T. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, orzekł o odmowie wydania B K nakazu wykonania, w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego o wym. 2,58 x 5,95, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gm. [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z [...] listopada 2013 r. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 429/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C T na decyzję [...] WINB z [...] marca 2014 r. Wnioskiem z [...] kwietnia 2016 r. C T wystąpił o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją [...] WINB z [...] marca 2014 r. Powyższy wniosek został uzupełniony pismami z dnia [...] kwietnia 2016 r. i z dnia [...] czerwca 2016 r. Decyzją z [...] czerwca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. wskazując na brak podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania C T, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż wniosek C T o wznowienie postępowania został oparty o przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego przez wnioskodawcę zarzutu fałszywych dowodów organ wskazał, iż akta sprawy nie potwierdzają aby właściwy organ stwierdził dokonanie fałszerstwa. Natomiast organ nadzoru budowlanego sam nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia tej okoliczności. Z tej przyczyny, w ocenie organu, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Odnosząc się następnie do przedłożonych przez wnioskodawcę nowych dowodów w sprawie organ wskazał, iż dowody te mają dowieść przede wszystkim, że wykonana przez B K budowa miała miejsce po roku 1995, a oświadczenie złożone w toku postępowania zwykłego o wykonaniu spornej dobudowy w 1993 r. jest nieprawdziwe. GINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż przedłożone przez C T dowody w postaci: zdjęcia "przedstawiającego stan faktyczny obiektu budowlanego w dniu wydania (...) decyzji", wyrysu "z mapy z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, pisma "Burmistrza [...] z [...] października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz "odpowiedzi na skargę z [...] września 2015 [...]WINB w [...], m.p.z.p. gminy [...]" nie przedstawiają nowych okoliczności faktycznych ani też dowodów istniejących w dniu wydania decyzji nieznanych organowi, który wydał decyzję. W ocenie GINB, również zdjęcie lotnicze dołączone do wniosku o wznowienie oraz zdjęcia lotnicze przedłożone wraz z odwołaniem, obrazujące zabudowania na działce objętej przedmiotowym postępowaniem, nie mogą stanowić dowodu, na podstawie którego możliwe byłoby uchylenie decyzji z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Jakość przedłożonych zdjęć nie pozwala bowiem na jednoznaczne stwierdzenie - zgodnie ze wskazaniami wnioskodawcy - że część budynku, którego dotyczyło postępowanie, w 2003 roku jeszcze nie istniała. Sporna część obiektu jest na tych zdjęciach zacieniona, przez co trudno ocenić zabudowę działki i przyjąć za nieprawdziwe oświadczenie inwestora o dacie budowy. GINB wskazał ponadto, iż z mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 1993 r. wynika, że na działce nr [...] istniał budynek posiadający od strony działki nr [...] dobudowane elementy. Kształt tego budynku i jego lokalizacja na działce nr [...] odpowiada temu co zostało ustalone przez organy w toku postępowania zwykłego. Organ nie podzielił również stanowiska skarżącego, iż pismo Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2016 r., w którym wskazano, że w 1998 roku powódź nie nawiedziła terenów gminy [...] i nie doszło do przerwania wałów powodziowych, dowodzi, że oświadczenie inwestora o zniszczeniu dokumentacji dotyczącej kontrolowanego kurnika w czasie powodzi w 1998 r. jest nieprawdziwe. Tym bardziej, że w aktach znajduje się rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1998 r. (poz. 877), zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustalenia wykazu gmin, na których obszarze wystąpiła powódź w 1998 r., w którego załączniku wskazano, że gmina [...] znajdowała się na obszarze powodziowym. Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2016 r. złożył C T zarzucając tej decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania dowodowego stosownie do treści art. 75 i 76 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 107 § 3 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 kpa; 3) przepisów postępowania, to jest art. 6, 7, 8 i 9 w związku z art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa polegające na niewłaściwej ocenie przedłożonych dowodów, dokonaniu dowolnej oceny dowodów, niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie wynikającemu z art. 77 § 1 kpa obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął podniesione w niej zarzuty powołując argumentację i dowody na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z [...] października 2016 r. skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty i żądania zawarte w skardze. W piśmie procesowym z [...] lutego 2017 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe zarzuty i żądania oraz wniósł o dopuszczenie jako dowodu załączonego opracowania dotyczącego interpretacji zdjęć lotniczych. W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2017 r. skarżący podtrzymał wszystkie zarzuty zawarte w skardze i pismach procesowych oraz dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez nieustalenie czy obiekt spełnia wymogi art. 48 ww. ustawy; 2) rażące naruszenie art. 80 kpa w związku z art. 7 kpa poprzez nieustalenie czy inwestor zgodnie z ustawą z 24 października 1974 r. – Prawo budowlane był zobowiązany do przechowywania dokumentacji budowy lub dokumentacji powykonawczej; 3) naruszenie art. 75 § 1 kpa w związku z art. 76 § 1 kpa w związku z art. 76 § 3 kpa, co ma istotny wpływ na przeprowadzenie postępowania dowodowego i wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wydane w sprawie rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję [...] WINB o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie wydania B K nakazu wykonania, w oznaczonym terminie, zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku gospodarczego o wym. 2,58 x 5,95 m zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w [...], gm. [...]. Na wstępie podnieść trzeba, iż kontrolowana przez Sąd decyzja wydana została w trybie wznowienia postępowania. Tryb ten stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie zwykłe, w którym zapadła ta decyzja dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną przewidzianą, między innymi, w art. 145 § 1 kpa. Postępowanie wznowieniowe ma więc własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Istotne jest przy tym, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym środkiem procesowym i stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej. Z tej przyczyny, tryb ten może być stosowany tylko w ściśle określonych w ustawie przypadkach i po spełnieniu koniecznych warunków. Skarżący powołał się w niniejszej sprawie na dwie podstawy wznowienia wskazując, że organ oparł się na fałszywych dowodach (art. 145 § 1 pkt 1 kpa) oraz że wyszły na jaw istotne dla rozstrzygnięcia sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję (art. 145 § 1 pkt 5 kpa). Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę organu nadzoru budowlanego, iż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wskazywane przez skarżącego przesłanki wznowienia, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji ostatecznej. Po pierwsze, w sprawie nie wystąpiła powołana przez skarżącego przesłanka fałszywości dowodów. Jak trafnie wskazał organ, aby uznać dowód za fałszywy musi to być dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast. oraz wyrok NSA z 16 października 1991 r. sygn. akt II SA 640/91; ONSA 1992/3-4/66). Co istotne, organ administracji publicznej nie może przeprowadzić takiego dowodu we własnym zakresie. Analiza akt sprawy nie potwierdza zaś aby w toku postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] marca 2014 r. sfałszowano dowody, dokumenty czy też składano fałszywe zeznania, takiego potwierdzenia właściwego sądu lub organu nie przedstawił również skarżący. Wbrew stanowisku skarżącego, w niniejszej sprawie nie wystąpiła również przesłanka wyjścia na jaw istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy nowych okoliczności faktycznych i nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Skarżący wskazał, iż nowymi okolicznościami faktycznymi i dowodami istotnymi dla rozstrzygnięcia sprawy są: 1) zdjęcie "przedstawiające stan faktyczny obiektu budowlanego w dniu wydania (...) decyzji", 2) wyrys "z mapy z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, 3) zdjęcie lotnicze otrzymane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wraz z licencją z dnia [...] kwietnia 2016 r., 4) pismo "Burmistrza [...] z [...] października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz 5) "odpowiedź na skargę z [...] września 2015 [...]WINB w [...], m.p.z.p. gminy [...]". Ponadto, w uzupełnieniu wniosku o wznowienie skarżący wniósł o dopuszczenie jako nowego dowodu w sprawie pisma Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2016 r. Powyższe dowody mają dowieść, iż wykonana przez inwestora rozbudowa budynku gospodarczego nastąpiła po 1995 roku, a złożone w toku postępowania zwykłego oświadczenie inwestora o dacie spornej dobudowy oraz zagubieniu dokumentacji potwierdzającej legalność tej dobudowy jest nieprawdziwe. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił ocenę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wskazane przez skarżącego dowody i okoliczności nie mogą skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej. Podnieść trzeba, iż warunkiem uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania jest pojawienie się tylko takich dowodów, które mają istotne znaczenie dla sprawy i istniały w dacie wydania decyzji, przy czym nie były znane organowi, który wydał decyzję. Tego warunku, w ocenie Sądu, nie spełniają przedłożone przez skarżącego zdjęcie obrazujące stan budynku w dniu wydania decyzji ostatecznej, wyrys z mapy z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, pismo Burmistrza[...] z [...] października 2013 r.. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, iż powyższe dowody i okoliczności z nich wynikające były znane organowi na etapie postępowania zwykłego. Nie może zostać również uznana za dowód, z którego wynikają nowe istotne okoliczności w sprawie odpowiedź [...] WINB do sądu administracyjnego na skargę C T o wznowienie postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Lublinie z 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 429/14. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organu, iż powołana odpowiedź odnosi się do objętej niniejszym postępowaniem wznowieniowym decyzji w takim samym zakresie jak w postępowaniu zwykłym. Ponadto, za istotne dla przedmiotowego postępowania nie mogą zostać uznane wskazywane przez skarżącego okoliczności nieuwzględnienia przez organy aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akta sprawy potwierdzają, iż treść aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] znajdowała się w aktach organu wojewódzkiego przed wydaniem decyzji [...] WINB z [...] marca 2014 r. Ponadto, nie są to nowe okoliczności ani dla skarżącego ani dla organu, gdyż kwestie te były już podnoszone przez skarżącego we wrześniu 2015 r. na etapie skargi o wznowienie postępowania sądowego, co wynika z postanowienia WSA w Lublinie z dnia 23 września 2015 r., II SA/Lu 565/15. Rację ma również organ nadzoru budowlanego, iż nowego dowodu mogącego skutkować uchyleniem decyzji ostatecznej nie może stanowić zdjęcie lotnicze otrzymane przez skarżącego z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] wraz z licencją z dnia [...] kwietnia 2016 r. oraz zdjęcia lotnicze przedłożone wraz z odwołaniem. W rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 kpa nową okolicznością istotną dla sprawy jest wyłącznie taka okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie w sprawie, co oznacza, iż w sprawie zapadłaby decyzja co do swojej istoty odmienna od dotychczasowego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zaś trzeba z organem, iż ze względu na jakość przedłożonych zdjęć (zacienienie spornej części obiektu) nie można jednoznacznie stwierdzić, iż część budynku, którego dotyczyło postępowanie w 2003 roku jeszcze nie istniała. Ponadto, okoliczność, iż na działce nr [...] przed 1995 rokiem istniał budynek posiadający od strony działki skarżącego dobudowane elementy znajduje potwierdzenie w treści zawartej w aktach sprawy mapy przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] czerwca 1993 r. Oczekiwanego przez skarżącego skutku nie mogło również odnieść twierdzenie, oparte o pismo Burmistrza [...] z dnia [...] maja 2016 r., o niewiarygodności oświadczenia inwestora o zniszczeniu w czasie powodzi w 1998 r. dokumentacji potwierdzającej legalność wykonania spornej dobudowy. Wbrew przekonaniu skarżącego, okoliczność zagubienia tej dokumentacji nie ma znaczenia dla prawidłowości decyzji ostatecznej z [...] marca 2014 r. Jak bowiem stwierdził jednoznacznie WSA w Lublinie w uzasadnieniu kontrolującego ww. decyzję wyroku z dnia 19 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Lu 429/14), "organy [...] prawidłowo uznały, że dobudowany budynek do kuchni letniej na działce nr ewid. [...] został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, a więc samowolnie". Prawidłowości zaskarżonej decyzji nie mogą również podważyć zawarte w skardze i pismach procesowych zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Naruszenia tych przepisów skarżący upatruje w nieprzeprowadzeniu prawidłowego postępowania dowodowego, niewłaściwej i dowolnej ocenie przedłożonych dowodów, niezebraniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz nieustosunkowaniu się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Sąd tych zarzutów nie podziela. Analiza akt sprawy i treści zaskarżonych rozstrzygnięć potwierdza, iż organy nadzoru budowlanego wzięły pod uwagę wszystkie te okoliczności, które przy ocenie przedmiotowej sprawy mogły mieć znaczenie prawne. Wyjaśniły też z jakich przyczyn argumentacja skarżącego nie mogła wywołać zamierzonego skutku. Jednocześnie, oceniając sprawę organy kierowały się prawidłową wykładnią art. 145 § 1 kpa. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane poprzez nieustalenie czy obiekt spełnia wymogi z art. 48 ww. ustawy, gdyż w przedmiotowym postępowaniu, dotyczącym wyłącznie badania wad określonych w art. 145 § 1 kpa, organ tego przepisu nie stosował. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.), orzekł jak sentencji.