VII SA/Wa 2272/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2023 r. nr 858/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z 17 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) po rozpatrzeniu odwołania N. K. (skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z [...] stycznia 2023 r., znak: [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego przydomowego ganku o wymiarach ok. 3,00 x 2,80 m położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. P. MWINB zaznaczył, że w dniu 27 października 2021 r. do PINB w P. wpłynęło pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informujące, iż na działkach nr ewid. [...] i [...] znajduje się pięć obiektów budowlanych, na które w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2021 r. nie okazano jakiejkolwiek dokumentacji. Organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie prawidłowości i legalności zabudowy znajdującej się na działce nr [...] położonej w miejscowości K., gm. P. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w P. w dniu 24 marca 2022 r. ustalono, że na powyższej działce znajduje się m.in. budynek mieszkalny, który został wybudowany ok. 1995 r. Do ww. budynku dobudowywany jest ganek o wymiarach ok. 3,00 x 2,8 m. W trakcie kontroli nie przedstawiono dokumentacji ww. obiektu. Pismem z 11 kwietnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z zapytaniem, czy w zasobach archiwalnych tego urzędu znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie budowy w/w obiektu. W piśmie Starostwa Powiatowego w P. z 21 kwietnia 2022 r. poinformowano, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej w/w obiektu. W ponownie przeprowadzonych w dniu 26 maja 2022 r. czynnościach kontrolnych ustalono, że przedmiotowy ganek dobudowany jest od strony południowej oraz, że ma on stanowić dodatkowe wejście do domu. Z kolei z pisma Wójta Gminy P. z 25 lipca 2022 r. wynika, że płacony jest podatek rolny oraz podatek od nieruchomości za grunty, budynki oraz budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2022 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową w/w budynku oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Z uwagi na niezłożenie wniosku o legalizację w/w obiektu PINB w P., kierując się dyspozycją art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję Nr [...] z [...] stycznia 2023 r. nakazującą Ninie Krzemińskiej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego przydomowego ganku o wymiarach ok. 3,00 x 2,80 m, położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. P. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację przydomowego ganku będącego przedmiotem postępowania. Po rozpoznaniu tego wniosku PINB w P. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia w/w wniosku. MWINB postanowieniem Nr 1097/23 z dnia 29 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę w powyższych okolicznościach MWINB stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. powinna zostać utrzymana w mocy. Wątpliwości organu wojewódzkiego nie budzi zakwalifikowanie obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gmina P., jako przydomowego ganku. Organ wskazał, że dobudowany do budynku mieszkalnego murowany ganek wejściowy jednokondygnacyjny o wymiarach 3,00 x 2,8 m ma pełnić funkcję ochrony wejścia do budynku mieszkalnego. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy Prawo budowlane budowa przydomowych ganków o powierzchni zabudowy do 35 m2, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30. Zatem, budowa zrealizowanego przy wejściu do budynku mieszkalnego ww. ganku, który ma powierzchnię ok. 8 m2, nie wymagała pozwolenia na budowę, lecz dokonania zgłoszenia. Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na przewidzianą w/w przepisami możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z [...] października 2022 r. poinformował skarżącą, iż w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestorzy mogą złożyć wniosek o legalizację w/w obiektu. Skarżąca odebrała w/w postanowienie w dniu 25 października 2022 r. Tym samym termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął w dniu 24 listopada 2022 r. Wniosek o przywrócenie tego terminu został rozpatrzony odmownie. Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację w przewidzianym do tego terminie, tym samym spełniona została dyspozycja art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie". MWINB podkreślił, że decyzje wydawane w trybie art. 48-49e Prawa Budowlanego nie są wydawane na podstawie uznania administracyjnego, zatem wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku o legalizację ganku, organ zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki tego obiektu budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwe jedynie w przypadku złożenia w/w wniosku. Nieprzedłożenie takiego wniosku pozbawiło skarżącą możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Występując ze skargą na powyższą decyzję N. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 49e ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zawierającej nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia (osnowy) wydanej decyzji i zaniechanie wskazania w tej decyzji, w jakiej części ganek położony na działce nr ewid. [...] jest objęty nakazem rozbiórki; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, iż organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i tym samym umożliwić skarżącej przeprowadzenie legalizacji nieruchomości objętej decyzją; 3. naruszenie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez: • niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy tzw. samowola budowlana dotyczy całego obiektu budowlanego, czy też tylko jego część została wybudowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, mimo, że na konieczność dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie zwraca się uwagę w orzecznictwie; • nierozpatrzenie możliwości rozbiórki części obiektu budowlanego, mimo, że na taką konieczność zwraca się uwagę w orzecznictwie; • nieustalenie i niewskazanie konkretnego zakresu prac wykonanych z naruszeniem prawa; co doprowadziło do wydania błędnego i przedwczesnego postanowienia o wydaniu decyzji w sprawie rozbiórki nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...]; 4. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo niedochowania obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów oraz zapoznania z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji; 5. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadzało do niewłaściwych ustaleń w sprawie, sprowadzających się do stwierdzenia, że "skarżący nie zachował siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a ponadto do przyjęcia stanowiska, że do uchybienia terminowi do złożenia wniosku o legalizację nie doszło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego"; 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 7. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na zastosowaniu najdalej idącej sankcji polegającej na nakazie rozbiórki "hali magazynowej" podczas gdy naruszenie strony nie zasługuje na tak daleko idące i krzywdzące konsekwencje, albowiem przedmiotowa budowla może zostać uznana za prawidłową i właściwą; 8. naruszenie art 7 k.p.a. polegające na zastosowaniu norm prawa dyspozytywnego bez dostrzeżenia interesu obywatela poprzez nakaz rozbiórki budynku ze względu na uchybienia formalne które mogą zostać konwalidowane; 9. art. 107 § 1 pkt 6 z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a to: • zaniechanie wyjaśnienia skarżącej przyczyn, z powodu których organ II instancji nie zakwestionował zaniechania przez organ I instancji podania w uzasadnieniu decyzji wersji ustawy Prawo budowlane (publikatora, numeru publikatora i pozycji, na której znajduje się dana wersja ustawy), co pozbawia skarżącą możliwości zweryfikowania, jaki stan prawny organ I instancji wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; • zaniechanie wykazania w uzasadnieniu decyzji, że nie jest możliwe rozebranie robót budowlanych wykonanych według organu niezgodnie z prawem budowalnym (rozbiórka w części), bez rozbiórki całego obiektu budowlanego, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 49e ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie decyzji o rozbiórce całego obiektu budowlanego; • zaniechanie ustalenia w decyzji i wyjaśnienia skarżącej konkretnego zakresu prac wykonanych według organu z naruszeniem prawa, co oznacza pozbawienie jej powzięcia wiedzy o zakresie robót, które według organu zostały nieprawidłowo zrealizowane; • zaniechanie wykazania w uzasadnieniu decyzji, że nie jest możliwe rozebranie robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem budowalnym (rozbiórka w części), bez rozbiórki całego obiektu budowlanego, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; • zaniechanie ujawnienia współrzędnych, którymi organ posłużył się do dokonania pomiarów; • nieustalenie i niewskazanie skarżącej konkretnego zakresu prac wykonanych z naruszeniem prawa; • niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy tzw. samowola budowlana dotyczy całego obiektu budowlanego, czy też tylko jego część została wybudowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Wśród wniosków skargi zwrócono się o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej na okoliczności zawarte w skardze. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd oddalił wniosek dowodowy w postaci przesłuchania skarżącej zauważając, że wykracza on poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące postępowania legalizacyjnego. W myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Jak stanowi art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W myśl art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Procedując w tak ustalony sposób, postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. wydanym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, PINB w P. wstrzymał roboty budowlane polegające na realizacji ganku przy budynku mieszkalnym położonym na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. P. W postanowieniu tym organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Powyższe postanowienie organu I instancji zostało odebrane przez skarżącą osobiście w dniu 25 października 2022 r. i pozostaje w obrocie prawnym. Dokonując kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, organ prawidłowo przyjął, że zrealizowane zamierzenie budowlane polegające na dobudowie do budynku mieszkalnego ganku o wymiarach ok. 3,00 x 2,80 m, wymaga dokonania zgłoszenia. Powyższe aktualnie wynika z art. 29 ust. 1 pkt 15 lit. a ustawy Prawo budowlane, a poprzednio z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Jak wynika z poczynionych przez organ ustaleń, wykonanie murowanego ganku przy budynku mieszkalnym miało na celu ochronę dodatkowego wejścia do budynku przed deszczem, wiatrem czy słońcem. Na realizację budynku mieszkalnego, do którego dobudowywany jest przedmiotowy ganek uzyskano pozwolenie na budowę z 14 maja 1993 r., które nie obejmowało ganku w miejscu, w którym trwają prace nad jego dobudowaniem. Niewątpliwie zaś przedmiotowy obiekt budowlany jest gankiem, o czym zdecydowała funkcja tego obiektu, który stanowić miał ochronę wejścia do budynku. Skoro zatem ganek (wiatrołap) wymagał zgłoszenia, którego inwestor nie dokonał, to nieskorzystanie z możliwości wystąpienia o legalizację powyższego obiektu w przypisanym dla powyższej czynności terminie, uprawniało organ do rozważenia podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki, o czym stanowi art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym trzeba, że niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Powyższe czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 49e ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć trzeba, że orzeczony nakaz rozbiórki dotyczy całości obiektu - ganku, którego charakter wyklucza możliwość rozważania wyprowadzanej w skardze potrzebie objęcia powyższym nakazem jedynie części tego obiektu. Nieuzasadnionymi zatem pozostają podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd stwierdza, że organy poczyniły wszelkie ustalenia i należycie rozpatrzyły zgromadzone dowody. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony przyjmując, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom stawianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie zawiera w szczególności podstawę prawną z przywołaniem publikatora ustawy Prawo budowlane. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia wynika również względem którego z budynków usytuowanych na przedmiotowej działce orzeczony został nakaz rozbiórki, umożliwiając jej wykonanie. Podnoszona w skardze kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację pozostaje poza zakresem sprawy, stanowiąc treść ostatecznego postanowienia MWINB z 29 czerwca 2023 r. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd zauważa, że choć przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy w taki sposób, by uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów merytorycznych, nie wskazuje, jakich czynności została pozbawiona na skutek wyprowadzanych uchybień procesowych organów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy podjęły wymagane prawem działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Prowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tym samym brak podstaw dla przyjęcia za skargą, że prowadzone przez organy postępowanie naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.