VII SA/Wa 2273/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Andrzej Siwek, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na lokalizację sezonowych stanowisk handlowych oddala skargę Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Parku Narodowego, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...], z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], niepozwalającej [...] Parkowi Narodowemu na lokalizację 16 sezonowych stanowisk handlowych, po 2 m² każdy, o łącznej powierzchni 32 m² na dz. nr ew. [...], na [...]- działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt. 11, 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. 2017 poz. 2187 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia organ wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzasadniając swoje rozstrzygnięcie ocenił zaproponowaną przez wnioskodawcę lokalizację prowizorycznych straganów z pamiątkami na terenie zachodniego przedpola klasztoru jako deprecjonującą widok na zabytek i jego najbliższe otoczenie. Ustawione sezonowo, przez cały okres turystyczny (od kwietnia do października) standardowe, współczesne stoliki i parasole stanowiłyby obcy wtręt, dysharmonizujący z klasą zabytku (uznanego w 2017 r. za pomnik historii). Wyjaśnił przy tym, że nie wyklucza możliwości lokalizacji stoisk handlowych związanych ze sprzedażą pamiątek po stronie zachodniej założenia, w obrębie istniejącego ronda (dużego lub małego) lub ich otoczenia. Niemniej ich lokalizacja powinna być dokładnie przemyślana - niekolidująca z ochroną widokową klasztoru ani z jego funkcją sakralną, a także starannie zaprojektowana pod względem formy i materiału. Odwołanie od tej decyzji, wniósł [...] Park Narodowy, zarzucając między innymi, nieuwzględnienie okoliczności, że dzierżawa miejsc pod drobną działalność handlową stanowi bardzo istotne źródło przychodów parku przeznaczonych na działalność statutową. Dzierżawa wiąże również się z dużym zapotrzebowaniem społecznym zarówno społeczności miejscowej jak i turystów oraz pielgrzymów. Wnioskowana lokalizacja jest w chwili obecnej jedyną bezpieczną lokalizacją stoisk handlowych. Ponadto pominięto fakt prowadzenia działalności handlowej na terenie należącym do [...], na którym posadowione są zabudowania klasztorne. Droga przy której planowane są miejsca na drobny handel, nie pokrywa się z osią widokową na zespól klasztorny i odbudowaną wieżę kościelną, a jedynie na budynek Muzeum [...]. Zabudowania klasztorne, kościół i wieża widokowa zasłonięte są bowiem budynkiem tego Muzeum i stają się widoczne od tej strony dopiero po przekroczeniu granicy nieruchomości Parku z nieruchomością należącą do [...]. Rozpoznając powyżej opisane odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 23 lipca 2003r., o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji luli zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Właściwość rzeczowa organu ochrony zabytków w rozpatrywanej sprawie wynika z faktu, że wniosek dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], jako "zespól klasztorny [...] na [...]". Teren wzgórza na [...] został uznany za zabytek orzeczeniem Wojewody [...] z [...] grudnia 1932 r., jako "najbliższe otoczenie tj. wzgórze, na którym wznosi się kościół i budowle poklasztorne na [...], powiat [...], będące w posiadaniu Kościoła Rzymskokatolickiego jako posiadające wartość paleontologiczną (...) w promieniu 100 m, licząc od muru o ogradzającego budynek kościelny i budynki poklasztorne". Zgodnie z uzasadnieniem ww. orzeczenia, znajdujące się na podanym terenie las, skały, źródła i gołoborza posiadają wybitną wartość przyrodniczą i stanowią cenne stanowisko naukowe, ponadto teren ten tworzy właściwe tło dla kościoła i budowli po klasztornych, [...] na [...]. Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. [...] marca 1947 r. ponadto uznał ww. teren za zabytek jako otoczenie kościoła i budowli po klasztornych [...] na [...], numer rejestru [...]. Teren znajduję się ponadto w granicach wpisanego do rejestru zabytków archeologicznych pod numerem [...] (d. [...]) rezerwatu archeologicznego "[...]" wraz z otoczeniem oraz pomnika historii "[...]- [...] zespół klasztorny oraz, przedchrześcijańskie obwałowania kamienne na [...]" ustanowionego Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 28. Marca 2018 r. Pomnik ten obejmuje historycznie ukształtowaną przestrzeń klasztoru z kościołem pod wezwaniem [...], skrzydło klasztorne skupione wokół wirydarza, skrzydło klasztorne zachodnie, dzwonnicę, tzw. bramą wschodnią, tzw. szpitalik, obwałowania kamienne, systemem średniowiecznych dróg oraz otoczenie. Droga wzdłuż, której miałyby stanąć stragany pokrywa się z osią widokową na zachodni:) elewację zespołu, uformowaną przez dawne skrzydło opackie (ob. Muzeum [...]). Droga ta, prowadząca z [...], jest obecnie główną i najkrótszą trasa komunikacyjną prowadzącą do zespołu klasztornego. W części zachodniej założenia, przed skrzydłem opackim (ob. Muzeum [...] Parku Narodowego) rozpościerał się ogród klasztorny, a po jego stronie północnej zabudowa gospodarcza, m.in. zachowany budynek tzw. [...] (dawnego [...]). Zachodnia granica zespołu, której przebieg wyznaczał mur więzienny wzniesiony w miejscu dawnych klasztornych kamiennych murów obwodowych została zatarta w latach 60. XX wieku. Przynależny w znacznej części do historycznego obszaru opactwa objęty wnioskiem teren obecnie jest zachodnim bezpośrednim przedpolem widokowym zespołu klasztornego. W miejscu dawnych ogrodów, zlikwidowanych w okresie funkcjonowania więzienia, znajduje się tzw. duże rondo wokół rozległego trawnika. Planowane zamierzenie miałoby polegać na lokalizacji 16 stanowisk handlowych po 2 m² każdy, o łącznej powierzchni 32 m² na dz. nr ew. [...], na [...]. Każde ze stanowisk składałyby się ze stołu turystycznego, o wymiarach 2 m x 1 m pod parasolem handlowo-ogrodowym w kolorze zielonym o wielkości czaszy 2 m x 2 m, wys. 2,6 m. Przewidywaną lokalizacją byłby trawnik na tzw. dużym rondzie. Stanowiska handlowe czyli stoły pod parasolami zostałyby ustawione w rzędzie po stronie północnej głównej drogi wiodącej od zachodu do klasztoru na [...]. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podzielił ocenę [...] Konserwatora Zabytków odnośnie do niekorzystnego wpływu wnioskowanych działań na zabytek. Realizacja zamierzenia, obniżyłaby chronione wartości zespołu klasztornego [...] na [...]. Ograniczenie dla działań mających wpływ na wygląd zabytku wpisanego do rejestru zabytków, o którym mowa w przepisie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowi ocena ich dopuszczalności przez wyspecjalizowany organ, mając na uwadze cel regulacji art. 4 tej ustawy. Zgodnie z ww. przepisem przyjmuje się, że wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków. Organ podkreślił, że odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań, mających negatywny wpływ na obiekt zabytkowy, stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ekspozycji zabytku. Elementom współczesnym, wprowadzanym w przestrzeń zabytkową, stawiane są ograniczenia, zarówno w zakresie ilości, gabarytów, materiałów, kolorystyki jak i formy. Wnioskowane działania, tj. ustawienie 16 stanowisk handlowych, zgodnie z przedstawioną lokalizacją i wizualizacją, w ocenie organu odwoławczego wpłynie negatywnie na wygląd zespołu klasztornego [...] na [...], którego przedmiotowy teren stanowi integralną część. Działka objęta wnioskiem, jak wcześniej wskazano, stanowi zachodnie bezpośrednie przedpole widokowe zespołu klasztornego [...] na [...], a sposób zagospodarowania tego terenu decyduje o jego odbiorze jako przestrzeni zabytkowej. W ocenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wnioskowane zagospodarowanie polegające na usytuowaniu prowizorycznych sezonowych straganów - nie spełnia wymagań stawianych realizacjom w przestrzeni zabytkowej. Zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Zatem po rozważeniu obu interesów organy ochrony zabytków mogą przedłożyć opisany wyżej ważny interes społeczny nad interes strony. Wpisanie obiektu do rejestru zabytków wiąże się z ograniczeniem możliwości realizacji działań wpływających na jego wygląd. Odnosząc się do zawartej w odwołaniu argumentacji dotyczącej zlokalizowanych na terenie założenia, w części będącej we władaniu [...] małej architektury, obiektów Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykluczył możliwości lokalizacji tego typu obiektów, wskazał tylko na konieczność ich przemyślanej lokalizacji i zmiany wyglądu. Z tego powodu wezwał też do uzupełnienia w tym zakresie wniosku zaś rozprawa administracyjna została przeprowadzona w słusznym celu wysłuchania stron. Istnienie innych obiektów handlowych na tym terenie pod kątem zgodności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, powinien wyjaśnić organ pierwszej instancji. Zdaniem Ministra załączona do odwołania dokumentacja fotograficzna nie zmienia oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W szczególności gdy zważyć, że lokalizacja wnioskowanych stoisk handlowych nie ma incydentalnego charakteru jak przywołane jednodniowe wydarzenia. Minister uznał natomiast za zasadny zarzut dotyczący ustalenia stron postępowania przed organem pierwszej instancji. Krąg stron postępowania powinien być określony zgodnie z art. 28 k.p.a. Badana decyzja rozstrzyga, ze stanowiska konserwatorskiego, o możliwości realizacji wnioskowanych działań w stosunku do [...] Parku Narodowego, a w\dane w tym trybie rozstrzygnięcie nie wpływa na sferę prawną [...]. Podmiot ten został zatem niezasadnie uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na dokonane rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł [...] Park Narodowy z siedziba w B., zarzucając zaskarżonej decyzji :art. 77§ 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, pominięcie części zarzutów podniesionych w odwołaniu [...] Parku Narodowego z siedzibą w B. oraz przez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dlaczego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi. Podniesiono w szczególności, że organ drugiej instancji nie odniósł się do zarzutu, że w ocenie skarżącego droga, wzdłuż której miałyby stanąć stragany, nie pokrywa się z osią widokową zabudowań klasztornych. Z drogi tej widoczny jest jedynie budynek o charakterze świeckim - będący własnością [...] Parku Narodowego tj. budynek Muzeum [...] [...] Parku Narodowego. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że obszar ten cyt. "przynależny w znacznej części do historycznego obszaru opactwa objęty wnioskiem teren obecnie jest zachodnim bezpośrednim przedpolem widokowym zespołu klasztornego". Pole widokowe zespołu klasztornego rozpoczyna się bowiem od przekroczenia granic nieruchomości będącej w wieczystym użytkowaniu Parku z nieruchomością stanowiącą własność [...]. Okoliczność tą potwierdzają zdjęcia złożone do akt sprawy. Zarzucono, że organ drugiej instancji nie odniósł się do argumentów skarżącego dotyczących nie tylko słusznych interesów strony w urządzeniu sezonowych stanowisk handlowych ale również interesów miejscowej ludności. Urządzenie miejsc handlowych w innym miejscu nie jest możliwe ze względów bezpieczeństwa osób zwiedzających [...]. Ponadto, przed samymi budynkami klasztornymi działalność handlowa prowadzona jest na terenie należącym do [...]. Tę okoliczność organ pominął. Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu administracyjnym nie znalazła zastosowania zasada bezstronności i równego traktowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone orzeczenie odpowiada przepisom prawa. Poza sporem pozostaje to, że wniosek dotyczy obszaru wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...], jako "zespól klasztorny [...] na [...]" - orzeczeniem Wojewody [...] z [...] grudnia 1932 r., Teren wzgórza na [...] został uznany za zabytek jako "najbliższe otoczenie tj. wzgórze, na którym wznosi się kościół i budowle poklasztorne na [...], powiat [...], będące w posiadaniu Kościoła Rzymskokatolickiego jako posiadające wartość paleontologiczną (...) w promieniu 100 m, licząc od muru o ogradzającego budynek kościelny i budynki poklasztorne". Ponadto, Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. [...] marca 1947 r. uznał ww. teren za zabytek jako otoczenie kościoła i budowli po klasztornych pobenedyktyńskich na [...], numer rejestru [...]. Teren znajduję się również w granicach wpisanego do rejestru zabytków archeologicznych pod numerem [...] (d. [...]) rezerwatu archeologicznego "[...]" wraz z otoczeniem oraz pomnika historii "[...] – [...] zespół klasztorny oraz, przedchrześcijańskie obwałowania kamienne na [...]" (rozporządzeniem Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z 28. Marca 2018 r.). Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy o ochronie zabytków (...) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, z wyłączeniem działań polegających na usuwaniu drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części niebędącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem albo inną formą zaprojektowanej zieleni. Przepis ten zasadnie zatem znalazł zastosowanie przy rozpoznaniu wniosku skarżącego Parku. Na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, decyzje wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego. Tak pojmowanemu obowiązkowi organy obu instancji sprostały. Jako jednostki wyspecjalizowane w zakresie ochrony konserwatorskiej oceniły, że droga wzdłuż, której miałyby stanąć stragany pokrywa się z osią widokową. Przynależny w znacznej części do historycznego obszaru opactwa teren objęty wnioskiem jest obecnie zachodnim bezpośrednim przedpolem widokowym zespołu klasztornego. W miejscu dawnych ogrodów, zlikwidowanych znajduje się tzw. duże rondo wokół rozległego trawnika. Organy w tym kontekście oceniły, że na zabytek niekorzystnie wpływałoby ustawienie w rzędzie po stronie północnej głównej drogi wiodącej od zachodu do klasztoru na [...], na trawniku na tzw. dużym rondzie, 16 stanowisk handlowych po 2 m² każdy, o łącznej powierzchni 32 m² na dz. nr ew. [...], na [...], przy czym każde stanowisko składałyby się ze stołu turystycznego, o wymiarach 2 m x 1 m pod parasolem handlowo-ogrodowym w kolorze zielonym o wielkości czaszy 2 m x 2 m, wys. 2,6 m. Doszłoby do obniżenia chronionych wartości zespołu klasztornego [...] na [...]. Sąd podziela stanowisko organów zgodnie, z którym wszelkie działania i rozstrzygnięcia organu konserwatorskiego powinny być podejmowane dla zapewnienia odpowiednich warunków, umożliwiających zachowanie zabytków we właściwym stanie, ich odpowiedniego zagospodarowania i utrzymania, zapobiegania zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości, udaremniania niszczenia i niewłaściwego korzystania zabytków. Odmowa wydania pozwolenia na podejmowanie działań, mających negatywny wpływ na obiekt zabytkowy, stanowi jeden z instrumentów mających na celu zapewnienie warunków ekspozycji zabytku. Elementom współczesnym, wprowadzanym w przestrzeń zabytkową, stawiane są ograniczenia, zarówno w zakresie ilości, gabarytów, materiałów, kolorystyki jak i formy. W ocenie Sądu Minister wyczerpująco uzasadniając podjęte rozstrzygniecie nie przekroczył zasad uznania administracyjnego w warunkach, którego orzekał. W profesjonalny i przekonywujący sposób wywiódł, że zgodnie z przedstawioną lokalizacją i wizualizacją, działania po myśli wniosku skarżącego Parku wpłyną negatywnie na wygląd zespołu klasztornego [...] na [...], którego przedmiotowy teren stanowi integralną część. Działka objęta wnioskiem, jak wcześniej wskazano, stanowi zachodnie bezpośrednie przedpole widokowe zespołu klasztornego [...] na [...], a sposób zagospodarowania tego terenu decyduje o jego odbiorze jako przestrzeni zabytkowej. Usytuowaniu prowizorycznych sezonowych straganów - nie spełnia wymagań stawianych realizacjom w przestrzeni zabytkowej. Tymczasem zadaniem organu konserwatorskiego jest powstrzymanie działań prowadzących do utraty wartości zabytkowych chronionego obiektu, które stoją w kolizji z chronionym przez organ konserwatorski interesem społecznym. Organ rozważył zarówno interes strony, uzasadniony w szczególności kwestiami ekonomicznymi zarówno jej oraz okolicznej ludności trudniącej się sezonowym handlem jak również interes społeczny, wynikający z konieczności ochrony zabytków. Zasadnie w okolicznościach sprawy przedłożył interes społeczny nad interesem strony. Analizując powyższe wskazania należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi nie doszło do rozpoznania sprawy z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zebrano i rozpatrzono cały materiał dowodowy w sprawie. W uzasadnieniu decyzji wyczerpująco omówiono stanowisko organu, przesłanki którymi kierował się podejmując rozstrzygniecie. Minister, wbrew zarzutom skargi, odniósł się także do argumentacji dotyczącej zlokalizowanych na terenie założenia, w części będącej we władaniu [...] małej architektury. Stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wykluczył możliwości lokalizacji tego typu obiektów, podnosząc tylko konieczność ich przemyślanej lokalizacji i zmiany wyglądu. Prawidłowo wskazał również, że kwestia legalności obiektów w świetle zgodności z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może być przedmiotem badania organu pierwszej instancji. Minister odniósł się także do dokumentacji fotograficznej dołączonej do odwołania. Stwierdził, że nie może ona zmienić oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Lokalizacja wnioskowanych stoisk handlowych nie ma incydentalnego charakteru jak przywołane w materiale fotograficznym jednodniowe wydarzenia. Sąd wskazuje ponadto - postępowanie przed organami konserwatorskimi prowadzone jest w trybie uregulowanym w art. 36 ust. 1 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a jako takie oparte jest na zasadzie skargowości, czy inaczej: ma charakter wnioskowy. Organ administracji działając na wniosek jest tym żądaniem związany, gdyż tylko strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższą zasadę skarżący w uzgodnieniu z organem konserwatorskim może ponownie rozważyć ulokowanie stoisk handlowych w innym miejscu i z odpowiednim standardem estetycznym, co było już sugerowane na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302).