VII SA/Wa 2274/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata J. R. z Kancelarii Prawnej J. R. i Wspólnicy Sp. j. przy ulicy [...], [...] w W. : tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. UZSADNIENIE Decyzją z dnia [...] stycznia 1977r. wydaną z upoważnienia Naczelnika Dzielnicy B. w L. działając na podstawie art. 28 ust. 1, art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 1974r. nr 38 poz. 229) udzielono T. B. i M. K. pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych pn. "adaptacja II piętra budynku mieszkalnego" na nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006r. działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku A. S. - odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 1977r. Organ I instancji wskazał, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności zawarto zarzuty dotyczące rażącego naruszenia prawa, w szczególności wnioskodawczyni podniosła, iż wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został podpisany tylko przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości – J. K. Składany był jednakże w imieniu trzech osób: T. B., J. K. oraz M. K. Samo pozwolenie na budowę zostało wydane na T. B. i M. K. Ponadto pozwolenie na budowę zostało wydane na inny zakres robót niż opisany we wniosku. Dokonując analizy akt sprawy Wojewoda [...] wskazał, iż wniosek z dnia [...] czerwca 1976r. o pozwolenie na budowę podpisany został przez J. K., w nagłówku jednakże widnieją trzy nazwiska: T. B., J. K. i M. K. Organ wojewódzki ustalił ponadto, iż z dokumentacji znajdującej się w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. oraz na podstawie złożonego przez M. K. skróconego odpisu księgi wieczystej KW, nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - wynika, że w dniu wydania pozwolenia na budowę właścicielami nieruchomości byli: T. B., J. K. oraz M. K. Ponadto M. K. złożył w dniu [...] lutego 2006r. oświadczenie, iż wniosek z dnia [...] czerwca 1976r. o pozwolenie na budowę podpisał jego ojciec J. K. w imieniu M. K. i T. B., na podstawie 1 udzielonego mu upoważnienia. Do akt sprawy złożono również oświadczenie T. B. z dnia [...] stycznia 1996r., w którym T. B. stwierdza, iż w 1976 roku wyraził zgodę na remont i adaptację wspólnej nieruchomości. W odniesieniu do pozostałych zarzutów wniosku, organ I instancji wskazał ponadto, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja zatwierdza projekt budowlany zgodnie, z którym roboty budowlane obejmowały tylko nieruchomość inwestorów, zaś w przypadku wykonania robót niezgodnie z zatwierdzonym projektem właściwe są organy nadzoru budowlanego. Zdaniem Wojewody [...] o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy naruszony został konkretny przepis prawa materialnego, uchybienia w niniejszej sprawie nie mogły być jednakże ocenione jako rażące naruszenie prawa, co skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2006r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 z poźn.zm.) po rozpoznaniu odwołania A. S. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r. i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy B. w L. z dnia [...] stycznia 1977r. Organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy Prawo Budowlane z dnia 24 października 1974r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Natomiast zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z akt sprawy wynika, iż inwestor nie wywiązał się z tego obowiązku. Stąd też należało stwierdzić, iż decyzja udzielająca pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 1977r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Ponadto w ocenie organu odwoławczego, wniosek o pozwolenie na budowę podpisany został tylko przez jednego wnioskodawcę, zatem należało uznać, iż brak było zgody pozostałych właścicieli na dokonanie czynności, która przekraczała zakres zwykłego zarządu. Brak zgody współwłaściciela równoznaczny jest z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2006r. złożył M. K. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącego, organ orzekający w niniejszej sprawie pominął materiał dowodowy w postaci oświadczenia T. B. z dnia [...] stycznia 1996r, nie odniósł się również do faktu, iż drugi wniosek sygnowany przez T. B. i M. K. zginął po roku 1997 z akt sprawy. Strona skarżąca podniosła, że T. B. otrzymał decyzję udzielającą pozwolenie na budowę i decyzji tej nigdy nie kwestionował. Brak podpisu T. B. nie stanowi o braku jego zgody. Ojciec skarżącego – J. K. otrzymał od T. B. jaki i M. K. upoważnienie do prowadzenia wszystkich spraw dotyczących organizacji remontu. T. B. dodatkowo fakt udzielenia zgody poświadczył przed notariuszem w dniu [...] stycznia 1996r., również postępowanie przed Sądem Rejonowym w L. w sprawie o sygn. akt [...] potwierdziło zgodę T. B. na przeprowadzoną adaptację nieruchomości przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006r. i stwierdzająca nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy B. w L. z dnia [...] stycznia 1977r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. B. i M. K. pozwolenie na wykonanie robót budowlanych obejmujących adaptację II piętra budynku mieszkalnego w L. przy ul. [...]. W opinii Sądu, organ administracji orzekający w niniejszej sprawie wadliwie przeprowadził postępowanie nieważnościowe uznając, iż istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy B. w L. z dnia [...] stycznia 1977r. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 kpa. Sprawa nie toczy się bowiem w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mającego wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a w trybie nadzoru, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew wynikającej z art. 16 kpa zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn, można uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność uznania jej za nieważną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998 r. II SA 456/98). W odniesieniu do omawianej decyzji z dnia [...] stycznia 1977r. tego rodzaju sytuacja nie występuje. Wśród przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2001 r. II SA 1726/2000, z dnia 26 września 2000 r. V SA 2998/99, oraz z dnia 5 października 2000 r. III SA 2244/99). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie organu, decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r., gdyż nie zachowano warunku przewidzianego w powołanym przepisie, według którego niedopuszczalne jest wydanie pozwolenia na budowę inwestorowi nie mogącemu wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego skoro wniosek o wydanie pozwolenia na budowę podpisany był przez jednego wnioskodawcę uznać należało, iż inwestor nie dysponował zgodą pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, co równoznaczne było z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu, ponieważ przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa może być tylko rażące naruszenie prawa, konieczna jest zatem gradacja wad i odróżnienie wad powodujących wzruszalność decyzji, od takich wad, które przez swoje istnienie lub przez swoje skutki powodują nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że istotnie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę podpisany został wyłącznie przez J. K., jednakże w nagłówku widnieją trzy nazwiska T. B., J. K. i M. K. Bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż wykonanie adaptacji II piętra budynku mieszkalnego będącego współwłasnością stanowiło czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymagało zgody wszystkich uprawnionych do decydowania w tej sprawie. Jednakże z akt sprawy nie wynika jednoznacznie, iż zgody tej nie udzielono. W dniu [...] stycznia 1996r. T. B. złożył notarialnie poświadczone oświadczenie z którego wynika, iż wyraził zgodę na remont i adaptację części wspólnej nieruchomości. Ponadto do akt sprawy w dniu [...] lutego 2006r. M. K. złożył oświadczenie, iż wniosek z dnia [...] czerwca 1976r. o pozwoleniu na budowę złożony został za jego zgodą jaki i za zgodą T. B., którzy to upoważnili J. K. do załatwienia wszelkich formalności związanych z remontem. Wskazać również należy, zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Miejski Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w L. z dnia [...] stycznia 2006r. współwłaścicielami nieruchomości położonych w L. przy ul [...] na dzień [...] stycznia 1977r. byli T. B., J. K. i J. M. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 1975r. Sąd Rejonowy w L. II Wydział Cywilny zobowiązał J. M. i M. K. do przeniesienia udziału we współwłasności w budynku na nieruchomości przy ul. [...] w L. na M. K. Powyższe dodatkowo potwierdza znajdujący się w aktach sprawy poświadczony skrócony odpis księgi wieczystej KW. NR [...] wydany przez Sąd Rejonowy w L. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych. W świetle wskazanych okoliczności nie można uznać, iż inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością. Zauważyć również trzeba, iż w przypadku zgody wszystkich właścicieli wymaganej przez art. 199 kodeksu cywilnego, brak jest wyraźnego odniesienia do obowiązku dochowania określonej formy wyrażenia zgody co wskazuje, że może się to odbywać w sposób dowolny. W ocenie Sądu, w trakcie postępowania w sprawie udzielenia zgody na dokonanie spornej adaptacji, wskazać można na uchybienia organu, jednakże nie mogły one skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. Naruszenie prawa mogące mieć znaczenie przy rozpoznawaniu sprawy w trybie odwoławczym nie musi mieć decydującego znaczenia przy rozpoznawaniu sprawy w trybie nadzorczym (stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa). Inna jest bowiem waga zakresu przedmiotowego naruszeń prawa uwzględnianych przez organ odwoławczy, inna zaś przez organ rozpatrujący sprawę w trybie nadzoru. Zgodnie z tym kierunkiem wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa rażące naruszenie prawa powinno być traktowane jako zjawisko o wyjątkowym charakterze, a przy tym wymagające do jego stwierdzenia przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania wyjaśniającego (wyrok z dnia 19 maja 1989r. IV SA 90/89 ONSA 1989/1 poz. 49). Jak już wykazano, z materiałów sprawy nie wynika, aby Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozważył z należytą starannością czy wystąpiły dostateczne podstawy do oceny, iż wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, czym naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione wady mające wpływ na wynik sprawy powodują uchylenie zaskarżonej decyzji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze.zm.).