VII SA/Wa 2275/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółdzielni Budowlano Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "[...]" w [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki miejsca (utwardzonego placu) na pojemniki na odpady stałe - śmietnika, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Na skutek pisma A. H. z dnia 10 listopada 2015 r., wskazującego na potrzebę skontrolowania robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy ul. [...] w [...], w dniu 2 lutego 2016 r. inspektor Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał kontroli ww. nieruchomości. W protokole z tej czynności zapisano, że na ww. nieruchomości wykonano m. in. utwardzony plac pod pojemniki na odpady; plac ten zlokalizowany jest przy granicy z nieruchomością [...]; poprzednio używana na odpady altana śmietnikowa przy garażach została rozebrana (na podstawie zgłoszenia robót z dnia [...] maja 2015 r.); inwestorem jest Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]"; wskazane roboty zakończono w październiku/listopadzie 2015 r., nie zgłaszano ich do organu architektoniczno-budowlanego. Pismem z dnia 23 lutego 2016 r. PINB [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie robót budowlanych wykonanych na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...], w ramach których zmieniono lokalizację miejsca do gromadzenia odpadów stałych. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], organ ten na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), nałożył na Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "[...]" obowiązek rozbiórki miejsca (utwardzonego placu) na pojemniki i kontenery na odpady stałe – śmietnika, znajdującego się na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] (działka ew. nr [...] z obr. [...]). W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wskazał, że utwardzony plac do ustawiania kontenerów na odpady stałe (śmietnik) należy zaliczyć do obiektów małej architektury, których budowa w miejscu publicznym wymaga uprzedniego zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Terenu, na którym wybudowano przedmiotowy obiekt nie można uznać za miejsce publiczne. Tym samym jego budowa nie podlegała obowiązki uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Jednak usytuowanie przedmiotowego miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych, nie może naruszać przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane, tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422). Tymczasem usytuowanie ww. miejsca do składowania odpadów stałych narusza regulację zawartą w przepisie § 23 ust. 1 wskazanego rozporządzenia, poprzez niezachowanie odległości w tym przepisie uregulowanej (tj. 3 m od granicy z sąsiednią działką), a to obligowało do podjęcia działań w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Z uwagi na brak możliwości doprowadzenia wykonanego miejsca na odpady do stanu zgodnego z prawem, należało orzec jego rozbiórkę. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez Spółdzielnię Budowlano Mieszkaniową "[...]" w [...]. W odwołaniu zakwestionowano zastosowanie ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podnosząc, że utwardzony plac nie jest ani obiektem małej architektury ani budynkiem. W uzupełnieniu odwołania wskazano natomiast na zmianę stanu faktycznego, która winna być uwzględniona w sprawie. Podniesiono na tym etapie, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] aktualnie znajduje się kontener na odpady stałe, zlokalizowany w granicy z nieruchomością przy ul. [...] w [...]. Tym samym wywiedziono, że usytuowanie przedmiotowego w sprawie śmietnika jest zgodne z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia. Wniesiono o przeprowadzenie oględzin, a do pisma załączono zdjęcie kontenera na nieruchomości sąsiedniej. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] [...] WINB, po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji podtrzymał ocenę dokonaną przez ten organ, a w odniesieniu do argumentacji odwołania podał, że ww. rozporządzenie wykonawcze znajduje zastosowanie w sprawie, jako że ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę. Ponadto cały rozdział 4 reguluje problematykę miejsc do gromadzenia odpadów stałych, do których zaliczono utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi. Przedmiotowe w sprawie miejsce na pojemniki i kontenery na odpady stałe znajduje się przy granicy z działką sąsiednią położoną przy ul. [...], przy czym nie styka się z podobnymi urządzeniami na tejże działce. Dlatego prawidłowo uznano w decyzji I instancji, iż takie usytuowanie jest niezgodne z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Odnosząc się do uzupełnienia odwołania organ stwierdził, że samo ustawienie kołowego kosza na śmieci na terenie zielonym, w pobliżu spornego miejsca na gromadzenie odpadów stałych nie sanuje przedmiotowych robót. Przenośnego kontenera nie można bowiem traktować jako utwardzonego miejsca na gromadzenie odpadów stałych, o którym mowa w § 22 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia. W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] skarżąca – Spółdzielnia Budowlano Mieszkaniowa "[...]" w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a także art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i § 23 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nakaz rozbiórki obiektu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowania tej instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy. Tymczasem organ I instancji nie ustalił, w jakiej odległości od granicy działki znajduje się miejsce na pojemniki i kontenery na odpady stałe, wobec czego nie rozważył i nie umotywował z jakich przyczyn, naruszenie § 23 ust. 1 zostało uznane za istotne. Ustaleń w ww. zakresie, pomimo obowiązującej zasady dwuinstancyjności, nie dokonał także organ II instancji. Skarżąca wskazała w końcu, że ratio legis § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia polega na ochronie użytkowników sąsiedniej działki, zatem wskazanie, że zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej oznacza w niniejszej sprawie, że ww. przepis nie został naruszony, dysponent działki sąsiedniej zrezygnował bowiem z ochronnej funkcji przepisu, umieszczając pojemniki na odpady na swoje nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, a dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale też decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu, rację ma skarżąca podnosząc, iż organ II instancji naruszył w niniejszej sprawie art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a., nie przeprowadzając wyczerpującego postępowania (w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a.), choć w piśmie z dnia 27 lipca 2016 r. strona wskazała na nowe okoliczności, które przemawiały za uzupełnieniem zgromadzonych dotychczas dowodów. Argumenty podniesione w tymże piśmie zostały uznane przez ten organ za nie mające wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy; przy czym – organ odwoławczy nie podjął żadnych czynności dowodowych pozwalających na ich zweryfikowanie i poczynienie w efekcie bezspornych ustaleń w sprawie. Rację ma zaś skarżąca twierdząc, że nakaz rozbiórki obiektu może nastąpić wyłącznie wówczas, gdy przesłanki zastosowanie tej instytucji zostaną ustalone w sposób niewątpliwy. Tymczasem w niniejszej sprawie takich ustaleń nie dokonano, pominięto przy tym sformułowany przez stronę i zasadny wniosek dowodowy o przeprowadzenie oględzin nieruchomości. Rozwijając tę ocenę zauważyć należy, iż z zasady dwuinstancyjności, określonej w art. 15 k.p.a., wynika obowiązek dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w II instancji. Obowiązek ten oznacza, że obydwa te organy, kierując się przepisami prawa procesowego, prowadzą postępowanie wyjaśniające. Postępowanie odwoławcze nie może zatem polegać na weryfikacji decyzji wydanej w I instancji, ale na ponownym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. Za niewystarczające dla wypełnienia tego obowiązku należy uznać przytoczenie przez organ odwoławczy uzasadnienia decyzji organu I instancji, bez dokonania własnych w tym zakresie ocen, czy analiz, i bez wyczerpującego odniesienia się do argumentacji strony podniesionej w postępowaniu odwoławczym. Z tego obowiązku nie zwalnia organu odwoławczego także przekonanie o braku konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów. Podnieść w kontekście powyższego trzeba, iż postępowanie zakończone zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], dotyczyło robót budowlanych polegających na wykonaniu miejsca (utwardzonego placu) na pojemniki i kontenery na odpady stałe – śmietnika, na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Jak ustalono na etapie I instancji, utwardzony plac pod pojemniki na odpady stałe został wykonany przy granicy z nieruchomością [...] (v. protokół z kontroli robót budowlanych z dnia 2 lutego 2016 r.). Nakaz rozbiórki w I instancji został zaś orzeczony z uwagi na jego usytuowanie niezgodne z § 23 ust. 1 warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3 (w tym: utwardzone place do ustawiania kontenerów z zamykanymi otworami wrzutowymi – pkt 3), powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. W tym przypadku wskazano na niezachowanie 3 m od granicy działki sąsiedniej. Uznano jednocześnie, że skoro nie ma innej możliwości doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to należy zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Przyjmując jako właściwy tryb z art. 50-51 Prawa budowlanego uznano natomiast, że sprawa dotyczy obiektu małej architektury, który dla realizacji nie wymagał ani uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia. W ocenie Sądu, o ile dokonaną w sprawie kwalifikację wykonanych robót należy uznać za prawidłową, o tyle nie sposób przyjąć, aby stan sprawy uzasadniał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 23 ust. 1 zd. 1 warunków technicznych. Okoliczność podana w ww. piśmie z dnia 27 lipca 2016 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania wskazywała bowiem na to, że przedmiotowe utwardzenie pod pojemniki i kontenery na odpady stałe, choć usytuowane przy granicy sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. [...] (a nie w odległości co najmniej 3 m od tej granicy), to nie narusza ww. § 23 ust. 1, albowiem styka się z podobnym urządzeniem na wskazanej nieruchomości sąsiedniej. Powyższa okoliczność stanowić miała o zmianie stanu faktycznego sprawy, a wobec tego, w ocenie Sądu, powinna zostać w toku postępowania odwoławczego zweryfikowana, poprzez uwzględnienie wniosku strony i przeprowadzenie oględzin nieruchomości przy ul. [...] i ul. [...]. W sytuacji bowiem potwierdzenia wystąpienia tejże okoliczności, odpadłaby podstawa wydania w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie powinien poprzestać na odniesieniu się do załączonego przez stronę zdjęcia mającego przedstawiać kontener na śmieci na nieruchomości sąsiedniej, ale sam poczynić niezbędne ustalenia w tej kwestii, wyjaśniając m. in. gdzie na nieruchomości przy ul. [...] zlokalizowane jest miejsce do gromadzenia odpadów stałych, w efekcie – czy w sprawie konieczne jest wydanie orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż postępowanie dotyczące utwardzenia placu do ustawienia kontenerów do czasowego gromadzenia odpadów winno być powtórzone. W ramach tego postępowania konieczne jest ponowne przeprowadzenie kontroli nieruchomości i ustalenie, czy zachodzi sytuacja określona w § 23 ust. 1 zd. 2 warunków technicznych. Wprawdzie rację ma organ odwoławczy, iż przenośnego kontenera na śmieci ustawionego na terenie biologicznie czynnym nie można traktować jako utwardzonego miejsca na gromadzenie odpadów stałych, o którym mowa w § 22 ust. 2 pkt 3 warunków technicznych, niemniej należało sprawdzić, czy rzeczywiście sytuacja na nieruchomości sąsiedniej przedstawia się tak, jak wynika z załączonego zdjęcia, i nie umożliwia zachowania inwestycji. Przed wydaniem nakazu rozbiórki, wszelkie wątpliwości winny być bowiem wyjaśnione. Zważyć przy tym ponownie należy, iż potwierdzenie w toku postępowania okoliczności podniesionej przez stronę uzasadniałoby odstąpienie od zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto, biorąc pod uwagę, że na wykonanie miejsca na pojemniki służące do czasowego gromadzenia odpadów stałych – stanowiącego obiekt małej architektury (v. art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego), nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę bądź dokonanie zgłoszenia (v. art. 29 ust. 1 pkt 22 oraz art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego), kontynuowanie postępowanie w sprawie i wydanie decyzji merytorycznej należałoby uznać za bezprzedmiotowe. W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Orzekając o kosztach Sąd wziął pod uwagę wniosek zawarty w skardze, wysokość wpisu oraz koszty zastępstwa procesowego, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Sąd wziął pod uwagę także uiszczoną opłatę skarbową od udzielonego przez skarżącą pełnomocnictwa przyjmując tym samym, iż koszty zastępstwa procesowego w sprawie wyniosły 497 zł.