VII SA/Wa 2275/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lipca 2023 r. nr 857/23 w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) decyzją z 17 lipca 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682) po rozpatrzeniu odwołania N. K. (skarżąca) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Nr [...] z [...] stycznia 2023 r., znak: [...], nakazującą skarżącej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku magazynowego (nr 4) położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. P. o wymiarach ok. 45,00 x 12,00 m. MWINB zaznaczył, że w dniu 27 października 2021 r. do PINB w P. wpłynęło pismo Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska informujące, iż na działkach nr ewid. [...] i [...] znajduje się pięć obiektów budowlanych, na które w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 11 października 2021 r. nie okazano jakiejkolwiek dokumentacji. Organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie prawidłowości i legalności zabudowy znajdującej się na działce nr [...] położonej w miejscowości K., gm. P. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych przez PINB w P. w dniu 24 marca 2022 r. ustalono, że na powyższej działce znajduje się m.in. usytuowany w południowej części ww. nieruchomości budynek o wymiarach ok. 45 x 12 m, posadowiony na płycie fundamentowej, o konstrukcji stalowej, z dachem dwuspadowym z pokryciem namiotowym. Skarżąca oświadczyła, że budynek pełni funkcję gospodarczą, a na jego budowę zostało wydane pozwolenie na budowę. W trakcie kontroli nie przedstawiono jednak dokumentacji ww. obiektu. Pismem z 11 kwietnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do Starostwa Powiatowego w P. z zapytaniem, czy w zasobach archiwalnych tego urzędu znajduje się decyzja o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie budowy w/w budynku. W piśmie Starostwa Powiatowego w P. z 21 kwietnia 2022 r. poinformowano, że nie odnaleziono dokumentacji dotyczącej w/w obiektu. Z kolei z pisma Wójta Gminy P. z 25 lipca 2022 r. wynika, że płacony jest podatek rolny oraz podatek od nieruchomości za grunty, budynki oraz budowle związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2022 r. organ I instancji wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową w/w budynku oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o jego legalizację. Z uwagi na niezłożenie wniosku o legalizację w/w obiektu PINB w P., kierując się dyspozycją art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, wydał decyzję Nr [...] z [...] stycznia 2023 r. nakazującą N. K. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku magazynowego (nr 4) położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. P., o wymiarach ok. 45,00 x 12,00 m. W odwołaniu od tej decyzji skarżąca zawarła wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o legalizację budynku będącego przedmiotem postępowania. Po rozpoznaniu tego wniosku PINB w P. postanowieniem Nr [...] z dnia [...] maja 2023 r., znak: [...], odmówił przywrócenia terminu do złożenia w/w wniosku. MWINB postanowieniem Nr 1096/23 z dnia 29 czerwca 2023 r. utrzymał w mocy w/w rozstrzygnięcie. Rozpatrując sprawę w powyższych okolicznościach MWINB stwierdził, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. powinna zostać utrzymana w mocy. Wątpliwości organu wojewódzkiego nie budzi zakwalifikowanie obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości K., gmina P., jako budynek magazynowy, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przez budynek należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Przeprowadzone w sprawie czynności kontrolne oraz znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja zdjęciowa potwierdzają zlokalizowanie na w/w działce obiektu trwale związanego z gruntem, wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadającego fundament (płyta fundamentowa). Z ustaleń kontrolnych wynika, że w/w budynek pełni funkcję magazynową. Organ zaznaczył, że funkcja przedmiotowego budynku jest niesporna. Z dokumentacji zdjęciowej wynika zaś, że budynek ten powstał ok. 2018 r. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień budowy tj. ok. 2018 r.) "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". Z ustaleń kontrolnych wynika, że powierzchnia zabudowy w/w budynku wynosi ok. 96,0 m2. MWINB zaznaczył, iż zarówno przed dniem wejścia w życie nowelizacji z dnia 13 lutego 2020 r., tj. 19 września 2020 r., jak i w obowiązującym stanie prawnym na realizację budynku magazynowego należało uzyskać pozwolenie na budowę (tego typu budowa nie została objęta wyłączeniem z art. 29 Prawa budowlanego). Znajdująca się w aktach sprawy decyzja Starosty P. Nr [...] z [...] listopada 2019 r. udzielała pozwolenia na budowę budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 675 m2 na przedmiotowej działce, niemniej dotyczy innego budynku, oznaczonego w protokole kontroli z 24 marca 2022 r. nr 5. Budynek nr 5 powstał po 2018 roku i zajmuje powierzchnię ustaloną w ww. decyzji. Powierzchnia budynku nr 4 wynosi zaś 540 m2. Ponadto na znajdującej się w aktach sprawy inwentaryzacji budynku gospodarczego sporządzonej 10 grudnia 2019 r. przez geodetę uprawnionego R. Z. budynek nr 5 oznaczono jako budynek gospodarczy, zaś budynek nr 4 – jako handlowo-usługowy. Zasadne było zatem wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego. Z uwagi na przewidzianą w/w przepisami możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ powiatowy postanowieniem Nr [...] z [...] października 2022 r. poinformował skarżącą, iż w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestorzy mogą złożyć wniosek o legalizację w/w obiektu. Skarżąca odebrała w/w postanowienie w dniu 25 października 2022 r. Tym samym termin na złożenie wniosku o legalizację upłynął w dniu 24 listopada 2022 r. Wniosek o przywrócenie tego terminu został rozpatrzony odmownie. Skarżąca nie złożyła wniosku o legalizację w przewidzianym do tego terminie, tym samym spełniona została dyspozycja art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, w myśl którego: "Organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie". MWINB podkreślił, że decyzje wydawane w trybie art. 48-49e Prawa Budowlanego nie są wydawane na podstawie uznania administracyjnego, zatem wobec niezłożenia przez skarżącą wniosku o legalizację w/w budynku, organ zobowiązany był wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zgodnie z dyspozycją art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Rozpoczęcie procedury legalizacyjnej samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwe jedynie w przypadku złożenia w/w wniosku. Nieprzedłożenie takiego wniosku pozbawiło skarżącą możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Występując ze skargą na powyższą decyzję N. K., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 49e ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, zawierającej nieprawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia (osnowy) wydanej decyzji i zaniechanie wskazania w tej decyzji, w jakiej części budynek magazynowy (nr 4) położony na działce nr ewid. [...] jest objęty nakazem rozbiórki; 2. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy z okoliczności faktycznych wynika, iż organ II instancji winien uchylić decyzję organu I instancji i tym samym umożliwić skarżącej przeprowadzenie legalizacji nieruchomości objętej decyzją; 3. naruszenie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez: • niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy tzw. samowola budowlana dotyczy całego obiektu budowlanego, czy też tylko jego część została wybudowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, mimo, że na konieczność dokonania szczegółowych ustaleń w tym zakresie zwraca się uwagę w orzecznictwie; • nierozpatrzenie możliwości rozbiórki części obiektu budowlanego, mimo, że na taką konieczność zwraca się uwagę w orzecznictwie; • nieustalenie i niewskazanie konkretnego zakresu prac wykonanych z naruszeniem prawa; co doprowadziło do wydania błędnego i przedwczesnego postanowienia o wydaniu decyzji w sprawie rozbiórki nieruchomości nr 4 położonej na działce nr ewid. [...]; 4. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo niedochowania obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się skarżącej co do zebranych dowodów i materiałów oraz zapoznania z materiałem sprawy przed wydaniem decyzji; 5. naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 136 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w tym brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, co doprowadzało do niewłaściwych ustaleń w sprawie, sprowadzających się do stwierdzenia, że "skarżący nie zachował siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu, a ponadto do przyjęcia stanowiska, że do uchybienia terminowi do złożenia wniosku o legalizację nie doszło z przyczyn niezawinionych przez skarżącego"; 6. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji; 7. naruszenie art. 7 k.p.a. polegające na zastosowaniu najdalej idącej sankcji polegającej na nakazie rozbiórki hali magazynowej podczas gdy naruszenie strony nie zasługuje na tak daleko idące i krzywdzące konsekwencje, albowiem przedmiotowa budowla może zostać uznana za prawidłową i właściwą; 8. naruszenie art 7 k.p.a. polegające na zastosowaniu norm prawa dyspozytywnego bez dostrzeżenia interesu obywatela poprzez nakaz rozbiórki budynku ze względu na uchybienia formalne które mogą zostać konwalidowane; 9. art. 107 § 1 pkt 6 z zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, a to: • zaniechanie wyjaśnienia skarżącej przyczyn, z powodu których organ II instancji nie zakwestionował zaniechania przez organ I instancji podania w uzasadnieniu decyzji wersji ustawy Prawo budowlane (publikatora, numeru publikatora i pozycji, na której znajduje się dana wersja ustawy), co pozbawia skarżącą możliwości zweryfikowania, jaki stan prawny organ I instancji wziął pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy; • zaniechanie wykazania w uzasadnieniu decyzji, że nie jest możliwe rozebranie robót budowlanych wykonanych według organu niezgodnie z prawem budowalnym (rozbiórka w części), bez rozbiórki całego obiektu budowlanego, co oznacza brak podstaw do zastosowania art. 49e ustawy Prawo budowlane w zakresie, w jakim przepis ten umożliwia wydanie decyzji o rozbiórce całego obiektu budowlanego; • zaniechanie ustalenia w decyzji i wyjaśnienia skarżącej konkretnego zakresu prac wykonanych według organu z naruszeniem prawa, co oznacza pozbawienie jej powzięcia wiedzy o zakresie robót, które według organu zostały nieprawidłowo zrealizowane; • zaniechanie wykazania w uzasadnieniu decyzji, że nie jest możliwe rozebranie robót budowlanych wykonanych niezgodnie z prawem budowalnym (rozbiórka w części), bez rozbiórki całego obiektu budowlanego, a tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; • zaniechanie ujawnienia współrzędnych, którymi organ posłużył się do dokonania pomiarów; • nieustalenie i niewskazanie skarżącej konkretnego zakresu prac wykonanych z naruszeniem prawa; • niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenia, czy tzw. samowola budowlana dotyczy całego obiektu budowlanego, czy też tylko jego część została wybudowana niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego wraz z kosztami zastępstwa procesowego. Wśród wniosków skargi zwrócono się o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej na okoliczności zawarte w skardze. W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając na uwadze tak zakreślone granice kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zaznaczyć trzeba, że Sąd oddalił wniosek dowodowy w postaci przesłuchania skarżącej zauważając, że wykracza on poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy Prawo budowlane dotyczące postępowania legalizacyjnego. W myśl art. 48 ust. 1 tej ustawy organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. W postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Jak stanowi art. 48a ust. 1 ustawy Prawo budowlane w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. W myśl art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części. Procedując w tak ustalony sposób, postanowieniem z dnia [...] października 2022 r. wydanym na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane, PINB w P. wstrzymał roboty budowlane polegające na realizacji budynku magazynowego (nr 4) zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości K., gm. P. o wymiarach ok. 45 x 12 m, posadowionego na płycie fundamentowej, o konstrukcji stalowej z dachem dwuspadowym z pokryciem namiotowym. W postanowieniu tym organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budynku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej. Powyższe postanowienie organu I instancji zostało odebrane przez skarżącą osobiście w dniu 25 października 2022 r. i pozostaje w obrocie prawnym. Dokonując kwalifikacji prawnej obiektu, którego dotyczy legalizacja, organ przyjął, że zrealizowane zamierzenie budowlane polegające na budowie wolno stojącego, trwale związanego z gruntem, budynku magazynowego o powierzchni zabudowy 540 m2, zarówno w dacie jego realizacji (2018 r.), jak i aktualnie, wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że z możliwości wystąpienia o legalizację powyższego obiektu skarżąca nie skorzystała w przypisanym dla powyższej czynności terminie, czyniąc na dalszym etapie konieczność rozważenia podjęcia decyzji o nakazie rozbiórki, o czym stanowi art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć przy tym trzeba, że niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Powyższe czyni niezasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 49e ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i art. 6 i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważyć trzeba, że orzeczony nakaz rozbiórki dotyczy całości budynku stanowiącego jednolitą zabudowę o charakterze magazynowym, którego sposób realizacji wyklucza możliwość rozważania wyprowadzanej w skardze potrzebie objęcia powyższym nakazem jedynie części obiektu. Nieuzasadnionymi zatem pozostają podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd stwierdza, że organy poczyniły wszelkie ustalenia i należycie rozpatrzyły zgromadzone dowody. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Sąd uznał za nieuzasadniony przyjmując, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom stawianym przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie zawiera w szczególności podstawę prawną z przywołaniem publikatora ustawy Prawo budowlane. Z treści rozstrzygnięcia i uzasadnienia wynika również względem którego z budynków usytuowanych na przedmiotowej działce orzeczony został nakaz rozbiórki, umożliwiając jej wykonanie. Podnoszona w skardze kwestia przywrócenia terminu do złożenia wniosku o legalizację pozostaje poza zakresem sprawy, stanowiąc treść ostatecznego postanowienia MWINB z 29 czerwca 2023 r. Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd zauważa, że choć przed wydaniem decyzji nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., jednakże skarżąca nie wykazała istnienia związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy w taki sposób, by uchybienie to uniemożliwiło stronie dokonanie konkretnych czynności procesowych. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek argumentów merytorycznych, ni e wskazuje, jakich czynności została pozbawiona na skutek wyprowadzanych uchybień procesowych organów. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy podjęły wymagane prawem działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Nie uchybiły przy tym zasadzie prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Prowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Tym samym brak podstaw dla przyjęcia za skargą, że prowadzone przez organy postępowanie naruszało w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.