VII SA/Wa 2277/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Marzena Godlewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2007 r. sprawy ze skargi " [...]" Sp. z o.o. we [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Nr [...] Wojewoda [...] zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla [...] Sp. z o.o. we [...] – stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu w ramach realizacji I - szego etapu inwestycji polegającej na budowie obsługi podróżnych MOP III przy autostradzie [...] w [...], gmina [...] (działki nr [...],[...],[...]). Decyzją z dnia [...] października 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we [...] – stwierdził nieważność w/w decyzji organu wojewódzkiego. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie złożyła [...] Sp. z o.o. we [...] jako przesłankę podając art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 kpa – stwierdził, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednocześnie nie uchylił tej decyzji bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu wskazał, że rzeczywiście strona – inwestor – [...] Sp. z o.o. we [...] nie brała udziału w postępowaniu, co oznacza, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4, co stanowi, że została wydana z naruszeniem prawa. Jednakże po ponownym przeprowadzeniu postępowania organ nadzoru budowlanego stwierdził, że badaną decyzją Wojewoda [...] udzielił pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych przy autostradzie [...] wraz z uzbrojeniem terenu, a więc w sprawie budowy obiektu dla którego właściwym organem pierwszej instancji administracji architektoniczno – budowlanej jest starosta. Naruszenie właściwości przez organ administracji stanowi, że badana decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Ponadto postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda [...] zobowiązał inwestora m.in. do uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad w terminie do [...] maja 2002 r. pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wnioskodawca nie dostarczył tego uzgodnienia, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto organ I instancji orzekający w trybie wznowienia postępowania stwierdził, że badaną decyzję wydano z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczącą uzbrojenia terenu, a więc jedynie części zamierzenia objętego wnioskiem. Stanowi to samoistną wadę decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Z tych względów zdaniem organu I instancji w wyniku postępowania wznowionego należałoby stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. Uchybienia procesowe w tej sprawie nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, dlatego w wyniku wznowionego postępowania może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Decyzją z dnia [...] września 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. we [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję objętą wnioskiem. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji podzielił argumenty z decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podał, że argumenty wnioskodawcy są chybione i nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 75 § 1, 77 § 1, art. 80, art. 81 kpa jest pozbawiony podstaw. Wnioskodawca otrzymał postanowienie o wznowieniu postępowania na jego wniosek. Miał możliwość wypowiedzenia się w sprawie i złożenia wszelkich dowodów. Ponadto organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania wznowionego jest decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja kontrolowana w tym postępowaniu jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym wada musi tkwić w samej decyzji. Wykluczone jest zaś, w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności, badanie decyzji od strony merytorycznej. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. złożyła [...] Sp. z o.o. we [...] działająca przez pełnomocników. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga [...] Sp. z. o. we [...] nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2006 r., którą stwierdzono, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. stwierdzająca nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, została wydana z naruszeniem prawa i nie uchylono tej decyzji bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać należy, iż wznowienie postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w którym można dochodzić wyeliminowania z obiegu prawnego ostatecznej decyzji. Jest to postępowanie szczególne, stanowiące odstępstwo od zasady stabilności decyzji administracyjnych, a jego granica wyznaczona jest zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie kontrolowane w tym nadzwyczajnym trybie było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania. Celem jego jest także ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania kontrolowanego w tym trybie wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa). Podkreślić należy, iż w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa organ musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, a więc wykazać, że decyzja dotychczasowa posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast w całości pozbawiona jest wadliwości materialnej. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 145 § 1 wylicza wyczerpująco podstawy wznowienia postępowania nie dopuszczając ich wykładni rozszerzającej. Zgodnie z § 1 pkt 4 tego artykułu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nieuczestniczenie strony w postępowaniu, które stanowi podstawę wznowieniową musi nastąpić bez winy strony, co oznacza, że jest ono wynikiem błędu proceduralnego organu, którego konsekwencją było niedopuszczenie strony do postępowania. Stosownie do art. 10 § 1 kpa to na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Strona postępowania administracyjnego, nie musi zaś wykazywać aktywności, aby zapewnić dla siebie czynny udział w tym postępowaniu. Z akt przedmiotowej sprawy bezspornie wynika, iż [...] Sp. z o.o. we [...] bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu nieważnościowym zakończonym wydaniem przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia [...] października 2005 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla [...] Sp. z o.o. we [...] stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem ternu w ramach realizacji I –szego etapu inwestycji polegającej na budowie obsługi podróżnych MOP III przy autostradzie [...] w [...]. W tych okolicznościach za słuszne i zgodne z prawem należy więc uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone zarówno z decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., jak i w decyzji z dnia [...] września 2006 r., że badana w postępowaniu wznowieniowym decyzja tego organu z dnia [...] października 2005 r. obarczona została wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co stanowi że została wydana z naruszeniem prawa. Za słuszne i zgodne z prawem należy także uznać stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrażone w wymienionych decyzjach, że ujawniona wada postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa tj. że strona – [...] Sp. z o.o. we [...] - bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2002 r. nie miała wpływu na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2005 r. Stwierdzenie nieważności tego pozwolenia jest bowiem prawidłowe, gdyż zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a zatem decyzję obarczoną wadą nieważności należało wyeliminować z obrotu prawnego. Na marginesie wskazać należy, iż nadzwyczajne postępowanie administracyjne jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy decyzja kontrolowana w tym trybie obarczona została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, przy czym wada ta musi tkwić w samej decyzji. W ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej jak i w decyzji odwoławczej wydanych w trybie wznowienia postępowania administracyjnego - prawidłowo stwierdził, iż badaną w trybie nieważnościowym decyzją Wojewoda [...] naruszył przepisy o właściwości organów administracji architektoniczno – budowlanej określone w ustawie Prawo budowlane. Organ ten udzielił bowiem pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu w ramach realizacji I - szego etapu inwestycji polegającej na budowie obsługi podróżnych MOP III przy autostradzie [...] w [...], a więc w sprawie budowy obiektu dla którego właściwym organem administracji architektoniczno – budowlanej pierwszej instancji jest starosta. Zgodnie z art. 82 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wojewoda jest organem pierwszej instancji administracji architektoniczno – budowlanej, właściwym w sprawach dróg ekspresowych i autostrad – wraz z obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek. Definicja tych obiektów i urządzeń znajduje się w § 36 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Z definicji tej wynika jednoznacznie, że urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek – miejsca obsługi podróżnych, zwane MOP, wchodzą w skład pasa drogowego autostrady. Mając na uwadze przywołaną definicję stwierdzić należy, że obiekty zlokalizowane poza pasem drogowym autostrady choćby zostały nazwane miejscami obsługi podróżnych MOP, nie będą obiektami i urządzeniami obsługi podróżnych w rozumieniu § 36 pkt 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno – budowlanych dotyczących autostrad płatnych. Obiekty te nie stanowią wyposażenia autostrady, dlatego też wojewoda nie będzie dla nich właściwym organem pierwszej instancji administracji architektoniczno budowlanej. Dla obiektów zlokalizowanych poza pasem drogowym autostrady właściwym organem pierwszej instancji administracji architektoniczno – budowlanej będzie starosta. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] udzielił pozwolenia na budowę obiektu - stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem terenu - znajdującego się przy autostradzie, a nie wchodzącego w skład autostrady, tym samym organ ten wydając swą decyzję z dnia [...] maja 2002 r. naruszył przepisy o właściwości organów administracji publicznej. Naruszenie właściwości przez organ administracji oznacza, że badana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja organu wojewódzkiego jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Zauważyć należy, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzja o pozwoleniu na budowę powinna być poprzedzona decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. o pozwoleniu na budowę stacji paliw wraz z uzbrojeniem terenu nie została poprzedzona stosowną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Faktu tego nie zauważyły ani organy orzekające w przedmiotowej sprawie w trybie stwierdzenia nieważności, ani też organy orzekające w trybie wznowienia postępowania. Natomiast znajdujące się w aktach sprawy decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2000 r., z dnia [...] maja 2001 r., z dnia [...] czerwca 2001 r. dotyczą jedynie części inwestycji (budowy sieci wodociągowej, budowy napowietrznej linii, odprowadzania wód deszczowych z planowanego zespołu urządzeń obsługi podróżnych MOP III). Projekt budowlany dotyczy zaś stacji paliw płynnych i miejsca obsługi podróżnych. Dlatego też należało uznać, że przy wydawaniu przez organ wojewódzki decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do rażącego naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazać trzeba także, że miejsce obsługi podróżnych zwane MOP związane z autostradami powinny być ustalane w decyzji lokalizacyjnej. W aktach niniejszej sprawy znajduje się co prawda decyzja lokalizacyjna Wojewody [...] z [...] kwietnia 1998 r., którą ustalono MOP- y na działkach skarżącej Spółki lecz w aktach tych znajduje się również decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] stycznia 1999 r., która uchyliła w/w decyzję lokalizacyjną właśnie m.in. w zakresie lokalizacji MOP –u w [...]. Biorąc pod uwagę wymienione okoliczności Sąd podziela zdanie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż w niniejszej sprawie doszło również do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 art. 35 wymienionej ustawy, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z akt niniejszej sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...] lutego 2002 r. Wojewoda [...] zobowiązał inwestora [...] Sp. z o.o. we [...] m.in. do uzgodnienia projektu budowlanego z Agencją Budowy i Eksploatacji Autostrad w terminie do [...] maja 2002 r., pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wnioskodawca nie dostarczył tego uzgodnienia, co stanowi rażące naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i jest wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż w wyniku postępowania wznowionego należałoby stwierdzić nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji paliw płynnych wraz z uzbrojeniem ternu w ramach realizacji I - szego etapu inwestycji polegającej na budowie obsługi podróżnych MOP III przy autostradzie w [...]. Uchybienia procesowe w tej sprawie – brak udziału strony w postępowaniu nieważnościowym - nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, dlatego w wyniku wznowionego postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając swe rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2006 r. oraz z dnia [...] lipca 2006 r., którym stwierdził wydanie własnej decyzji z dnia [...] października 2005 r. z naruszeniem prawa i jednocześnie nie uchylił tej decyzji bowiem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, należycie uzasadnił, że wadliwość procesowa do jakiej doszło w postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Należycie także wykazał, że decyzja ta posiada jedynie wadliwości formalne, natomiast pozbawiona jest wadliwości materialnej. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.