VII SA/Wa 2278/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu zażalenia K.K., na postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r" znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania "o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] wyrażającej zgodę na przekazanie do użytku węzła betoniarskiego z silosem na cement i budynku garażowego, w miejscowości [...], pobudowanych na podstawie pozwolenia na budowę nr [...]z dnia [...]kwietnia 2007r. i [...]z dnia [...] maja 2007 w [...], oraz wydanie nakazu wstrzymania użytkowania tych obiektów " - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie zgodnie z obowiązującymi przepisami. Inwestor - [...]wybudował węzeł betoniarski z silosem na cement i budynek garażowy na działce nr [...]w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...], w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...] wydaną przez Starostę Powiatowego we [...], zmienioną następnie decyzją Starosty Powiatowego we [...] nr [...]z dnia [...] maja 2007r., znak: [...]. W dniu 18 marca 2009r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] zawiadomienie o zakończeniu budowy węzła betoniarskiego z silosem na cement i budynku garażowego, a organ nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji. Organ drugiej instancji wskazał, że prowadzone przez niego postępowanie dotyczyło wyłącznie weryfikacji postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]czerwca 2012r., znak: [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie "o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] wyrażającej zgodą na przekazanie do użytku węzła betoniarskiego(...)". Organ nie jest natomiast uprawniony do rozstrzygania sprawy co do meritum zgłoszenia i oceny braku reakcji organu związanej z tą czynnością inwestora. Organ wskazał, że w decyzji z dnia z dnia [...] kwietnia 2007r., znak: [...]wydanej przez Starostę Powiatowego we [...], zmienionej następnie decyzją Starosty Powiatowego we [...] nr [...]z dnia [...]maja 2007r., znak: [...]- określono kategorie obiektów jako III i VIII, a w punkcie 5 tej decyzji zawarto zapis, że inwestor jest zobowiązany zawiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] o zakończeniu budowy co najmniej 21 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania.Inwestor w dniu 18 marca 2009r. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] o zakończeniu budowy węzła betoniarskiego z silosem na cement i budynku garażowego, a organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu, wobec czego po upływie 21 dni od ww. zawiadomień inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektów budowlanych. Organ podkreślił fakt, że sprawa administracyjna wszczęta zawiadomieniem o zakończeniu budowy jest załatwiona albo milczeniem organu, albo jego negatywną wypowiedzią (sprzeciwem), oznaczającą zakaz przystąpienia do użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006r., sygn. akt II OSK 1318/05). W niniejszej sprawie, organ powiatowy akceptując zawiadomienia o zakończeniu budowy, wyraził milczącą zgodę na przystąpienie do użytkowania przedmiotowych obiektów. Jakkolwiek milczenie organu, polegające na nie wniesieniu sprzeciwu niewątpliwie kończy sprawę administracyjną jednak nie stanowi rozstrzygnięcia sensu stricte (nie zapada w formie decyzji czy postanowienia) i z tego względu nie ma w tej sytuacji zastosowania instytucja stwierdzenia nieważności, która zgodnie z art. 156 i 126 k.p.a. odnosi się wyłącznie do wydanych przez organ decyzji i postanowień. Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ II instancji powołał następnie art. 61 a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W świetle przedstawionej argumentacji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że zasadnie [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosku K.K. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożył K.K.. Skarżący wskazał, że zaskarżone postanowienie narusza interes prawny skarżącego poprzez naruszenie art. 7,8 i 9 k.p.a. i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na błędy organów nadzoru budowlanego, zarzucając, że te ograniczają się do poinformowania skarżącego o niemożliwości wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności z przyczyn formalnych, nie pouczając go o ewentualnej innej drodze dochodzenia praw naruszonych wskutek bezprawnego działania organu, skutkującego naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Sąd w pełni podziela stanowisko organów obu instancji - w sprawie wystąpiły okoliczności stanowiące przeszkodę do wszczęcia postępowania nadzorczego regulowanego przepisami art. 156 i nast. k.p.a. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61 a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno - prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zgodnie z art. 156 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Jak podkreśla się w doktrynie postępowania administracyjnego, zakresem nadzwyczajnego postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności objęte są przede wszystkim decyzje administracyjne, a na mocy art. 126 k.p.a. postanowienia, na które służy zażalenie oraz postanowienia określone w art. 134 k.p.a., tj. stwierdzające niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Nie mogą natomiast podlegać stwierdzeniu nieważności czynności materialno-techniczne ani podejmowane w formie rejestracji faktów w ewidencji, ani w formie wystawienia zaświadczeń. Jak wynika z akt sprawy inwestor w dniu 18 marca 2009 r. zawiadomił organ o zakończeniu budowy, a organ powiatowy nie wniósł sprzeciwu, wobec czego po upływie 21 dni od ww. zawiadomienia inwestor mógł przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego. W myśl bowiem art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku gdy nie ma on zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Biorąc pod uwagę powyższą argumentację, trafnie organ wskazał, że kwestionowany przez skarżącego brak wniesienia sprzeciwu, czy też milcząca zgoda organu nie jest decyzją administracyjną. Z przepisów prawnych nie można bowiem wywieść, że zgoda ta stanowi władcze rozstrzygniecie indywidualnej sprawy administracyjnej (orzeczenie o prawach lub obowiązkach administracyjnych podmiotu prawa), który to element przesądza o dopuszczalności zakwalifikowania danej czynności procesowej organu administracji jako decyzji administracyjnej. W okolicznościach mniejszej sprawy, wobec braku przedmiotu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61 a §1 k.p.a. Mając na uwadze przedstawioną wyżej argumentację, uznać należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż chybione okazały się zarzuty stawiane zapadłym postanowieniom obu instancji. W świetle zastosowanych przez organy reguł postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego uznać należy prawidłowość orzeczeń, które podjęły organy administracji publicznej. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.