VII SA/Wa 228/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2009 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z [...] września 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej budynku warsztatowego z częścią biurowo-socjalną wybudowanego na terenie działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] nieruchomości przy ul. [...] i [...] w W. zatwierdził projekt budowlany zamienny ww. budynku i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych A. S. Organ podał w uzasadnieniu decyzji, że z dokumentów zebranych w trakcie postępowania wyjaśniającego wynika, że inwestor uzyskał decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a następnie decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] maja 2006 r. wydaną przez Prezydenta Miasta [...]. Od decyzji tej złożono odwołanie. W postępowaniu odwoławczym Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie orzeczenie Wojewody [...] zaskarżono do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2244/06, uchylił decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Ponieważ wykonanie zaskarżonej decyzji nie uległo wstrzymaniu, budowę prowadzono nadal aż do osiągnięcia stadium wykończeniowego. Po wyroku Sądu organ nadzoru budowlanego podjął działania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, w czasie gdy roboty budowlane są w toku, obliguje organ nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 w zw. z art. 51 Prawa budowlanego, które zmierza do doprowadzenia zamierzenia inwestycyjnego do stanu niesprzecznego z prawem. Decyzją nr - [...] z dnia [...] listopada 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nałożył na Inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji. Ponieważ obowiązek nie został wykonany w określonym terminie, zgodnie z art. art. 51 ust. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzją nr – [...] z [...] kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nakazał rozbiórkę obiektu. Jednakże w postępowaniu odwoławczym decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr - [...]. Wraz z orzeczeniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, inwestor przedłożył projekt budowlany zamienny przedmiotowej inwestycji spełniający wymogi określone w art. 34 ustawy Prawo budowlane i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U Nr 120, poz. 113). Inwestor przedłożył również analizę uciążliwości hałasu dla środowiska warsztatu. Analiza zawiera proponowane rozwiązania zabezpieczające przed rozprzestrzenianiem się uciążliwości dla otoczenia podczas użytkowania obiektu. W dniu 12 sierpnia 2008 r. przedstawiciel Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] dokonał kontroli w zakresie zgodności projektu z realizowaną inwestycją. Stwierdził, że stan faktyczny obejmujący dotychczas wykonane roboty budowlane zgodny jest z przedłożonym projektem. Do zakończenia budowy pozostał następujący zakres robót: wykonanie podjazdów, wykonanie dojścia do schodów zewnętrznych, wykonanie posadzek, dokończenie wykonywania izolacji akustycznej w pomieszczeniu kompresora, wykonanie schodów wewnętrznych do części biurowo-socjalnej, wykonanie instalacji elektrycznej, wykonanie instalacji wodno–kanalizacyjnych, montaż urządzeń sanitarnych oraz roboty wykończeniowe. W związku z powyższym wymienioną na wstępie decyzją z [...] września 2008 r., zatwierdzając projekt zamienny, udzielono pozwolenia na dokończenie budynku. Odwołanie od ww. decyzji złożyła B. M. Zaskarżyła w całości wskazaną wyżej decyzję. Decyzji tej zarzuciła naruszenie przepisów art. 51 ust. 4 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na ich błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu. Ponadto, zdaniem skarżącej, organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które to naruszenie miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, naruszenie to stanowi jednocześnie pogwałcenie szeregu innych przepisów postępowania o kluczowym znaczeniu, a mianowicie art. 7, art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Dodała również, że zaskarżona decyzja w ogóle nie uwzględnia jej interesów i de facto prowadzi do legalizacji samowoli budowlanej oraz stanowi wyraz aprobaty dla nieprzestrzegania wyroków sądów, a ponadto organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do meritum sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w toku prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego, argumenty zaś podnoszone w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom odwołującej się organ I instancji wskazał bowiem w zaskarżonej decyzji podstawę swojego rozstrzygnięcia, jak również prawidłowo uzasadnił zawarte rozstrzygnięcie. Skargę do Sądu administracyjnego złożyła B. M., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w szczególności: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., oraz art. 77 k.p.a. i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie niniejszej sprawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji jak również decyzji ją poprzedzającej, i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniosła, ze działanie organów prowadzi de facto do zalegalizowania samowoli budowlanej. Zarzuciła lakoniczność uzasadnień wydanych decyzji oraz rozpoznanie sprawy z pominięciem wszystkich materiałów sprawy, co narusza przepisy postępowania administracyjnego, a nadto pomijanie jej słusznych interesów w sprawie. W odpowiedni na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy lub też naruszenia przepisów postępowania, jeśli miały one istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga podlega oddaleniu, zarzuty skargi nie są trafne, zaskarżone decyzje nie naruszają prawa, w postępowaniu administracyjnym nie naruszono zaś prawa procesowego w stopniu mogącym w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że skarżąca oparła skargę na mylnym przekonaniu, że uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pozwolenia na budowę pozwala na określenie działań inwestora nazwą samowoli budowlanej. Wyjaśnić trzeba, że Sąd, poddając ocenie postępowanie administracyjne zakończone ostateczną i podlegającą wykonaniu decyzją administracyjną nie kontynuuje sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym, gdyż, jak wynika z wyżej powołanych przepisów p.p.s.a., rola Sądu jest ograniczona do kontroli administracji publicznej, a nie do jej zastępowania. Oznacza to, że wydane przez organ pozwolenie na budowę, które było poprzednio przedmiotem ocen Sądu Wojewódzkiego, dawało inwestorowi prawo do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych, których w świetle powyższego wyjaśnienia nie można określić nazwą samowoli budowlanej. Przeciwnie, inwestor legitymujący się pozwoleniem na budowę, może korzystać ze swoich uprawnień wynikających z takiej decyzji, aż do czasu zniesienia jej przez prawomocne orzeczenie sądowe, chyba że w postępowaniu administracyjnym lub sądowym zastosowano środki wstrzymujące wykonanie takiej decyzji. W sprawie oceniającej pozwolenie na budowę środków takich nie stosowano. W przypadku uchylenia pozwolenia na budowę przez Sąd, wniosek złożony przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę stanowi dla organu administracji budowlanej, w tym przypadku organu nadzoru budowlanego, podstawę do dokończenia postępowania w sprawie, z uwzględnieniem okoliczności wynikających z wyroku uchylającego pozwolenie na budowę. W wyroku tym Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji nie wynika czy realizowany obiekt ze względu na swoje uciążliwości i szkodliwości dla środowiska nie wykracza poza granice inwestycji, organy administracji nie ustaliły w sposób wiarygodny i wyczerpujący, że zamierzenie inwestycyjne mieści się w warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w sprawie pozwolenia na budowę, a także decyzji organu I instancji powoduje, że w dalszym postępowaniu zastosowanie mają przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego, takie też przepisy zostały powołane przez organ nadzoru budowlanego jako podstawa materialna kolejnych decyzji zapadających w sprawie. Nie jest zatem zasadny zarzut niewskazania podstaw prawnych zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji został wykonany zgodnie z warunkami wcześniej wydanej w tej sprawie decyzji, gdyż inwestor wykonał ciążący na nim obowiązek i przedstawił organowi nadzoru budowlanego projekt zamienny budynku wykonany przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia. Organ odwoławczy ustalił, że przedłożony przez Inwestora projekt zamienny spełnia wymogi określone w art. 34 Prawa budowlanego i rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133). Organy odniosły się do zarzutów skarżącej, a w projekcie zamiennym uwzględniono podnoszone przez nią okoliczności dotyczące akustyki przedsięwzięcia. Analiza skutków pracy sprężarek, będących podstawowym źródłem hałasu opracowana jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę, znalazła zastosowanie w sprawie przez odpowiednie zaprojektowanie ekranów i ogrodzeń oraz dodatkowego wytłumienia pomieszczenia sprężarek. Powtórna zaś ocena i analiza w tym zakresie dokonana przed wydaniem pozwolenia zamiennego nie wskazywała na naruszenie przepisów i norm hałasu, a tym samym niedopuszczalnego wpływu na nieruchomości sąsiednie. Zarzutów skargi polegających na wskazaniu naruszeń prawa procesowego przez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania dowodowego, a także wad w zakresie uzasadnienia decyzji w istocie, poza przytoczeniem treści przepisów nie sprecyzowano w uzasadnieniu skargi. Mają one zatem charakter zbyt ogólny, aby odnieść zamierzony skutek uchylenia decyzji. Nie można bowiem skutecznie zarzucić braku podstawy prawnej decyzji, skoro w pierwszym wierszu decyzji zatwierdzającej projekt zamienny z dnia 17 września 2008 r. wskazano, że rozstrzygnięcie zapada na podstawie art. 51 ust. 4 i art. 83 Prawa budowlanego, w uzasadnieniu zaś wyjaśniono, z jakich przyczyn decyzję taką wydano. To zaś, że inwestycja może budzić sprzeciw i niezadowolenie z jej wykonania, nie jest rzeczą wystarczającą do zanegowania prawa do zabudowania przez inwestora nieruchomości, w takim zakresie jaki wynika z prawa własności, jeśli nie narusza przepisów obowiązującego prawa (art. 4 Prawa budowlanego). Kwestią odrębną może natomiast być niezgodny z prawem czy zasadami współżycia społecznego sposób korzystania z wykonanej już inwestycji, lecz kwestia ta przekracza zakres sprawy podlegającej kontroli sądu administracyjnego w sprawie, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu zamiennego. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.