VII SA/Wa 228/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lipca 2011 r. sprawy ze skargi E.M. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] września 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej K.p.a.), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2003 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 6 maja 2010 r. E. M. wniosła o wznowienie postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej, zakończonego decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych: astmy oskrzelowej i alergicznego zapalenia skóry. E. M. uzasadniając wniosek stwierdziła, iż "(...) lekarz medycyny pracy, na podstawie całej mojej dokumentacji medycznej i zawodowej wyklucza mój kontakt ze środkami dezynfekcyjnymi. Również lekarze specjaliści z przychodni: alergologicznej, dermatologicznej, laryngologicznej, pulmonologicznej, okulista, stwierdzili alergię, nadreaktywność, egzemę, nadwrażliwość na środki dezynfekcyjne". Do wniosku o wznowienie postępowania E. M. załączyła kserokopie dokumentacji lekarskiej. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] wznowił postępowanie administracyjne w przedmiocie choroby zawodowej, zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] października 2003 r. znak: [...]. Następnie pismem z dnia 19 sierpnia 2010 r., znak: [...] w celu doprecyzowania treści wniosku z dnia 6 maja 2010 r.organ zobowiązał E. M. do wskazania czy wnosi o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 1 - 8 K.p.a. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 sierpnia 2010 r. E. M. wskazała, iż wnosi o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, iż ,,(...) dowody, na których podstawie wydawano orzeczenia i decyzje są fałszywe, decyzję wydano w wyniku przestępstw (...)". Organ wskazał, że E. M. nie przedstawiła żadnych dowodów, które wskazywałyby, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe. Stwierdził, że wznowienie postępowania na podstawie, którą podała E. M. ograniczone jest występowaniem łącznych warunków: w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce występowanie fałszywego dowodu; fałsz dowodu może przejawiać się m.in. w fałszywej opinii biegłego, fałszywym oświadczeniu strony, fałszywych zeznaniach świadków. W ocenie organu, E. M. składając swój wniosek o wznowienie, zapewne uważała, iż dokumenty nie posiadają cech, które mogłyby stanowić podstawę do dalszego prowadzenia sprawy i wydania stosownej decyzji. Organ podkreślił, że orzeczenia lekarskie uprawnionych jednostek orzeczniczych zostały wystawione przez instytucje, które winny je wystawić. Treść dokumentów odpowiada rzeczywistości, a dokumenty posiadają treść niezmienioną, tj. tę, którą nadał im wystawca. Nie miało więc miejsce podrobienie dokumentów, gdyż pochodzą one od rzeczywistego wystawcy. Również nie zachodzi przesłanka nieprawdziwości treści dokumentów i poświadczeń nieprawdy. Dokumenty wystawione przez [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] oraz Instytut Medycyny Pracy w [...], co do formy, są autentyczne i nie budzą zastrzeżeń. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka stwierdzenia prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu okoliczności podnoszonej przez E. M. fałszowania dowodów. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączność przyznania okoliczności sfałszowania dowodu posiadają sądy karne. Nie zachodzi również przesłanka oczywistości fałszu dowodu, która byłaby podstawą wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zestawienie dowodu ze stanem faktycznym sprawia, że nie występuje przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. Następną podstawą wznowienia podnoszoną przez E. M. jest wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Zgodnie z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pojęcie przestępstwa należy interpretować w takim znaczeniu, jakie nadaje mu prawo karne, które pod pojęciem przestępstwa definiuje: zbrodnie i występki. Pojęcie przestępstwa użyte w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. obejmuje wszelkie przestępstwa, za pomocą, których może być uzyskana decyzja, a zatem w szczególności przestępstwa przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego określone w rozdziale XXIX ustawy z dnia 6 czerwca 1997r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), dalej k.k., przestępstwa przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, określone w rozdziale XXX k.k., przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, określone w rozdziale XXXIV k.k. W rozpatrywanej sprawie w żadnym wypadku nie może być mowy o wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa. E. M. w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego przedłożyła szereg dokumentów, które w jej ocenie miałyby być podstawą stwierdzenia popełnienia przestępstwa. Załączone dokumenty to m.in. dokumentacja lekarska i pracownicza E. M., która w większości była brana pod uwagę w toku prowadzonych postępowań. Żaden z tych dokumentów (w tym również te po raz pierwszy wniesione) nie może stanowić, iż zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. dowody, na podstawie których wydano orzeczenia i decyzje są fałszywe, a decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania E. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej uzasadniając swoją decyzję w sposób prawidłowy i wystarczający zakacentował brak zaistnienia przesłanki wznowienia postepowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. E. M. nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie faktu sfałszowania istotnych dla ustalenia okoliczności sprawy dowodów, jak równiez tego, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa Następnie organ odwoławczy podał, że sprawa E. M. przeszła przez wszystkie instancje postępowania administracyjnego. Ostatnie wznowione postępowanie w ww. sprawie zostało zakończone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/09, którym oddalono skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. Rzeczona decyzja utrzymała w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia prawomocnej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E. M. chorób zawodowych, tj. astmy oskrzelowej i alergicznego zapalenia skóry. Organ stwierdził, że zarzuty podnoszone przez E. M. w odwołaniu od decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2010 r., znak: [...] są merytorycznie związane z przedmiotem postępowania, którego zgodność z prawem została zweryfikowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/09 oddalającym skargę. Uzasadniając powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż odmówienie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej było zasadne, z uwagi na fakt, iż nie pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Ponadto Sąd zważył, iż z zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] listopada 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. M. W uzasadnieniu skargi w skazała, że podtrzymuje zarzuty i powody, dla których wystapiła z wnioskiem o wznowienie postępowania oraz wniosła o weryfikację całej sprawy o uznanie choroby zawodowej od początku. Wniosła również o konsultację całej dokumentacji medycznej i zawodowej u Krajowego Konsultanta Alergologa. Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2003 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia chorób zawodowych: astmy oskrzelowej i alergicznego zapalenia skóry. Postępowanie administracyjne prowadzone było, zatem w nadzwyczajnym trybie wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznych. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a K.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia ww. przepisów zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 K.p.a. Wniosek skarżącej o wznowienie postępowania oparty został na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. W ocenie skarżącej ,,(...) dowody, na których podstawie wydawano orzeczenia i decyzje są fałszywe, decyzję wydano w wyniku przestępstw (...)". Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Z kolei, zgodnie z art. 145 § 2 K.p.a. z powyższej przyczyny (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a.) postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu bądź wydanie decyzji w wyniku przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Celem wznowionego postępowania prowadzonego z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. jest wykazanie istnienia związku między dowodami, które okazały się fałszywe, a istotnymi dla sprawy okolicznościami faktycznymi oraz związku przyczynowego zachodzącego pomiędzy przestępstwem a wydaniem decyzji, na podstawie którego stwierdzić można wydanie decyzji w wyniku przestępstwa. Uwzględniając szerokie pojęcie dowodu, wynikające wprost z art. 75 § 1 K.p.a., fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym, jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 K.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 798 i nast.; oraz B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.BECK Warszawa 2006, s. 647 i nast.). Dla przesłanki wznowieniowej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. konieczne jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Zaś dla przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. wystarczy zaistnienie popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji. Obie przesłanki są bardzo podobne, fałsz dowodów jest bowiem przestępstwem, różnią się natomiast wpływem na treść decyzji - sfałszowane dowody mają taki wpływ, zaś przy zaistnieniu przestepstwa - nie ma znaczenia, czy miało ono wpływ na treść decyzji. W orzecznictwie administracyjnym przyjęty jest pogląd, że sfałszowanie dowodu musi być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu. W orzecznictwie wskazuje się bowiem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., sygn. akt II SA 640/91, ONSA 1992/3-4/66), że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji. Jeżeli zaś zaistnienie przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nasuwa jakiekolwiek wątpliwości, organy administracyjne obowiązane są odmówić uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie nadzorcze prawidłowo wskazały, że w niniejszej sprawie nie miało miejsce podrobienie dokumentów, gdyż pochodzą one od rzeczywistego wystawcy, m.in. [...] Centrum Medycyny Pracy w [...] oraz Instytutu Medycyny Pracy w [...]. Dokumenty te, co do formy, są autentyczne i nie budzą zastrzeżeń. Nie zachodzi w niniejszej sprawie przesłanka nieprawdziwości treści dokumentów i poświadczeń nieprawdy, przesłanka oczywistości fałszu dowodu, przesłanka stwierdzenia prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu okoliczności podnoszonej przez Skarżącą fałszowania dowodów. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego wyłączność przyznania okoliczności sfałszowania dowodu posiadają sądy karne. Nie zachodzi również przesłanka oczywistości fałszu dowodu, bądź wydania decyzji w oparciu o przestępstwo, która byłaby podstawą wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zestawienie dowodów ze stanem faktycznym sprawia, że nie występuje przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Dokumentacja dostarczona przez E. M. do organu, która w ocenie skarżącej miałaby być podstawą stwierdzenia popełnienia przestępstwa oraz cała dokumentacja zgromadzona przez organ w toku prowadzonego postępowania wznowieniowego – nie wykazały ażeby którykolwiek z tych dokumentów mógł stanowić, iż zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., tj. dowody, na podstawie których wydano orzeczenia i decyzje są fałszywe, a decyzję wydano w wyniku przestępstwa. Z akt sprawy nie wynika, żeby postępowanie w przedmiocie fałszowania dokumentów zostało w ogóle przeprowadzone. A jak już wyżej wspomniano, stwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa musi nastąpić prawomocnym orzeczeniem. Mimo, iż nie jest to wyraźnie określony wymóg, wydanie prawomocnego orzeczenia jest, w takim wypadku, uzasadnione z uwagi na pewność obrotu prawnego. Uzasadnienie organów obu instancji zawiera pełne odniesienie się do zarzutów zawartych we wniosku o wznowienie. Na marginesie już tylko zauważyć należy, że decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2003 r. znak: [...], była już objęta kontrolą organów w postępowaniu wznowieniowym, zakończonym decyzją zaskarżoną do tutejszego sądu, który wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 283/09, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...]. Rzeczona decyzja utrzymała w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], odmawiającą uchylenia prawomocnej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2003 r., znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., znak: [...] o braku podstaw do stwierdzenia u E.M. chorób zawodowych, tj. astmy oskrzelowej i alergicznego zapalenia skóry. Uzasadniając powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż odmówienie uchylenia decyzji w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej było zasadne, z uwagi na fakt, iż nie pojawiły się istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji. Ponadto Sąd zważył, iż z zebranego w sprawie materiału wynika, że decyzja została wydana zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.