VII SA/Wa 2281/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Monika Kramek, asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści postanowienia oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) po zapoznaniu się z zażaleniem A. B. ("skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zobowiązujące skarżącą do usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2017 r. określonych nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym zamiennym budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na terenie działek o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] oraz do przedłożenia uzupełnionego ww. projektu wraz z aktualnym oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane celem jego zatwierdzenia, doprowadzając przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem – stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że sprawa budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego była już kilkakrotnie przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Ostatnim rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, tj. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...],[...]WINB uchylił w całości decyzję PINB z dnia [...] września 2016 r., nr [...], nakazującą inwestorom – skarżącej i R. B. – rozbiórkę ww. budynku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy PINB dokonał wglądu do mapy ewidencyjnej oraz rejestru ewidencji gruntów w miejscowości [...], w wyniku czego ustalono, że działki o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] są własnością skarżącej. Następnie PINB wydał w dniu [...] marca 2017 r. postanowienie, którym zobowiązał skarżącą do usunięcia w terminie do dnia 31 maja 2017 r. określonych nieprawidłowości, występujących w projekcie budowlanym zamiennym ww. budynku oraz do przedłożenia uzupełnionego projektu wraz z aktualnym oświadczeniem inwestora o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane aby możliwe było jego zatwierdzenie, doprowadzając przedmiotową inwestycję do stanu zgodnego z prawem. [...]WINB, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., stwierdził niedopuszczalność zażalenia skarżącej na postanowienie PINB z [...] marca 2017r. Nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że postępowanie zażaleniowe, tj. postępowanie przed organem wyższej instancji, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego oraz fazy wydania rozstrzygnięcia. W fazie wstępnej organ nadzorczy jest obowiązany ocenić czy zażalenie jest dopuszczalne, i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia, jak podkreślił GINB, należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych zażaleniu przez przepisy k.p.a. lub przez przepisy szczególne Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność zażalenia z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia postanowienia w toku instancji. Organ drugiej instancji, stwierdzając niedopuszczalność zażalenia, nie ocenia już jego zasadności. Zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie tylko wówczas, gdy ustawa tak stanowi. Ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił w ustawie Prawo budowlane przypadki, kiedy na postanowienie wydane w pierwszej instancji służy prawo złożenia zażalenia do organu drugiej instancji. W innych przypadkach postanowienia wydane przez organ stopnia podstawowego są ostateczne, tzn. nie przysługuje na nie zażalenie. Mogą one być skarżone dopiero z decyzją rozstrzygającą sprawę merytorycznie. Podstawę wydania kwestionowanego przez skarżącą postanowienia stanowił art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem organu, z treści przywołanego przepisu nie wynika możliwość złożenia zażalenia na postanowienie w przedmiocie usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w projekcie budowlanym zamiennym. O fakcie tym organ pierwszej instancji, w zaskarżonym rozstrzygnięciu, prawidłowo pouczył strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W Warszawie na powyższe postanowienie złożyła A. B. [...]WINB postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017r. Nr [...], na podstawie art 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U z 2017r., poz.1369) , uwzględniając skargę A. B. w całości –uchylił własne postanowienie Nr [...] z dnia [...] czerwca 2017r. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...]WINB bezzasadnie przyjął, że zażalenie A. B. z dnia [...] kwietnia 2017r. zostało wniesione na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2017r. , podczas gdy z jego treści wynikało ,że skarżąca kwestionuje postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r. wydane na podstawie art 113 § 2 kpa dotyczące wyjaśnienia wątpliwości sentencji postanowienia Nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...]WINB z dnia [...] sierpnia 2017r. Nr [...] wniosła A. B. wskazując, że [...]WINB ograniczył się jedynie do tego, że rozpatrzył nie to zażalenie, które wnosiła, natomiast nie odniósł się do prawidłowości postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2017 r., czym naruszył art. 6, 7 i 8 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Na wstępie należy wyjaśnić, że zaskarżone do Sądu postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. zapadło w ramach autokontroli organu, który w całości uwzględnił skargę A. B. na postanowienie [...]WINB z dnia [...] czerwca 2017r. Nr [...] czerwca 2017r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Instytucja autokontroli, unormowana w art. 54 § 3 p.p.s.a., może być uruchomiona wyłącznie w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego i jest instytucją prawną, z której organ może, ale nie musi skorzystać. Ta instytucja prawna została wprowadzona po to, aby organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, mógł "naprawić swój błąd". Jeśli po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał zaskarżony akt, dostrzeże wady zaskarżonego rozstrzygnięcia, to wówczas może skorzystać z tej instytucji autokontroli. Uwzględnienie skargi w trybie autokontroli oznacza, że organ dostrzega wady postępowania administracyjnego, czy też wady podjętego przez siebie aktu (rozstrzygnięcia mającego walor ostateczności) i - przyznając tę wadliwość - stosuje instytucję autokontroli przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a. Zatem, przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. pozwala na działanie organu administracji publicznej w sprawie, w której wydana została decyzja ostateczna (postanowienie ostateczne). Uprawnienia organu dokonującego autokontroli, określone w art. 54 § 3 p.p.s.a., stanowią samoistną podstawę postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej w ramach tej procedury, jak również samoistną podstawę do stosowania zróżnicowanych form rozstrzygnięć uwzględniających skargę. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ogranicza form rozstrzygnięć organu dokonującego autokontroli. Mając powyższe na uwadze należy zaskarżone rozstrzygniecie organu uznać za prawidłowe. Postanowienie autokontrolne dotyczyło rozstrzygnięcie procesowego wydanego na podstawie art. 134 kpa, stwierdzając niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Tymczasem zażalenie A. B. z dnia 27 kwietnia 2017r. zostało wniesione na postanowienie PINB Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017r.wydanego na podstawie art. 113 § 2 kpa w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości w sentencji postanowienia PINB Nr [...] z dnia [...] marca 2017r. Błąd organu dotyczył więc rozpoznania zażalenia na inne postanowienie organu powiatowego niż to wynikało z treści zażalenie i wadliwość ta została " naprawiona" w ramach autokontroli poprzez wydanie postanowienia Nr [...] będącego przedmiotem skargi w sprawie niniejszej. Zaistniała bowiem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie [...]WINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017r. rozpoznał zażalenie skarżącej na postanowienie Nr [...], utrzymując je w mocy. W tym rozstrzygnięciu odniósł się do prawidłowości postanowienia Nr [...]. W przypadku kwestionowania postanowienia Nr [...] skarżącej przysługiwało prawo wniesienia od niego odrębnej skargi do WSA. Z tych wszystkich względów należy uznać, iż rozstrzygniecie organu zasługuje na aprobatę zaś skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz.1302).