VII SA/Wa 2281/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie: sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Waldemar Śledzik, , po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi L. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2023 r. nr 1441/23 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "MWINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr 1441/23, znak: WOP.7722.421.2023.MN, działając na podstawie art 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 775, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 682) po rozpatrzeniu zażalenia L.M. ( dalej: "skarżący") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: "PINB", "organ I instancji", "organ powiatowy") Nr IIWT/31/2023 z dnia 12 lipca 2023 r., znak: PINB.IVOT.5141.319.2018 APL, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny przedstawiał się następująco. Pismem z dnia 14 czerwca 2023 r., skarżący zwrócił się do PINB o legalizację robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...]w budynku przy ul. [...]. Organ powiatowy postanowieniem Nr IIWT/31/2023 z dnia 12 lipca 2023 r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Skarżący złożył zażalenie na powyższe postanowienie. Po rozpoznaniu zażalenia, MWINB, skarżonym postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2023 r., utrzymał w mocy postanowienie organu powiatowego. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ odwoławczy ocenił, że PINB zasadnie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno - kanalizacyjnej w przedmiotowym lokalu, bowiem zachodzą przesłanki z art. 61 a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy zauważył, że w sprawie instalacji wodno - kanalizacyjnej we wspomnianym lokalu, toczyło się postępowanie administracyjne, które zostało zakończone ostateczną decyzją PINB Nr IIIOT/28/2021 z dnia 18 stycznia 2021 r. nakazującą skarżącemu doprowadzenie w/w lokalu do stanu poprzedniego m.in. poprzez likwidację nowych podejść z PCV 0 50 mm do instalacji zw, cw. Tym samym, jeżeli w sprawie dotyczącej instalacji wodno - kanalizacyjnej w przedmiotowym lokalu zapadła decyzja kończąca postępowanie w sprawie, to nie jest możliwe ponowne wszczęcie zakończonego już postępowania. Kwestia prawidłowości robót budowlanych w zakresie instalacji wodno - kanalizacyjnej w lokalu nr [...]była już weryfikowana w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją, pozostającą w obrocie prawnym i nie można ponownie prowadzić nowego postępowania w tym samym przedmiocie. W świetle powyższego ponowne wszczęcie i orzekanie przez organ administracji publicznej w tym samym przedmiocie naruszałoby zasadę powagi rzeczy osądzonej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu, skarżący zarzucił naruszenie prawa tj. art. 61 a §1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że strona nie spełnia przesłanek z tego przepisu. W uzasadnieniu skargi, podniesiono, że MWINB nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych, które wskazują jednoznacznie na to, że lokal został przekształcony w sposób uniemożliwiający przywrócenie go do stanu poprzedniego. Wszelkie prace wykonane w przedmiotowym lokalu komunalnym, zostały wykonane 5 lat temu zgodnie ze sztuką budowlaną w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Prace te nigdy nie stanowiły i nie stanowią nadal jakiegokolwiek zagrożenia budowlanego, co zostało podkreślone przez kilku niezależnych ekspertów z uprawnieniami budowlanymi. Skarżący podniósł, że kiedy otrzymał od miasta ten lokal komunalny, znajdował się on w fatalnym stanie technicznym i sanitarnym, zaś przedstawiciele Wspólnoty Mieszkaniowej, wielokrotnie zgłaszali do Administracji Obsługi Mieszkańców (Zarządcy budynku komunalnego) problemy z tym lokalem, sugerując, że ze względu na jego stan techniczny i sanitarny, konieczne jest przeprowadzenie remontu. Skarżący obszernie opisał swoją sytuację osobistą i rodzinna oraz okoliczności w jakich doszło do ostatecznie do przeprowadzonych w nim robót. Podniósł, że przeprowadzony w nim remont, był pierwszym od prawie 100 lat, dlatego należało stworzyć chociażby podstawowe obszary jak kuchnia i łazienka (mieszkanie kiedyś zostało podzielone na dwa, kuchnia i łazienka zostały w tym drugim mieszkaniu, zaś w przedmiotowym lokalu były tylko dwa duże pokoje salon i sypialnia oraz mały WC). Z uwagi na układ mieszkania i tylko dwa duże pokoje nawet prysznic musiał być umieszczony w sypialni, a problem z kuchnią został rozwiązany poprzez aneks kuchenny w salonie. Mieszkanie zostało opróżnione z zalegających tam rzeczy, odciążono stropy z uwagi na ciężkie prawie całkowicie zniszczone elementy mieszkania. Z uwagi na powyższe remont, który został przeprowadzony 5 lat temu w znacznym stopniu poprawił bezpieczeństwo konstrukcji jak również poprawił bezpieczeństwo przeciwpożarowe (Opinia rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w załączeniu). Skarżący podniósł, że ze względu na to, że budynek znajdował się w rejestrze zabytków wystąpił do Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Warszawie o wyrażenie zgody na remont i otrzymał ostateczną pozytywną decyzję wyrażającą zgodę. W trakcie prac zatrudnił kierownika budowy ze wszelkimi uprawnienia budowlanymi, który sporządził opinię, że wszelkie prace są przeprowadzane zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Na budowie była obecna inspektor, rzeczoznawca do spraw przeciwpożarowych, która również wydała opinię, że przeprowadzone prace nawet poprawiają bezpieczeństwo przeciwpożarowe. Ponadto z uwagi na uciążliwego administratora budynku reprezentującego zewnętrzną firmę i nawet nie zamieszkałego w wymagającym kapitalnego remontu budynku, skarżący poprosił o Opinię powykonawczą o zgodności prac budowlanych już zakończonych z przepisami prawa. Opinię taką sporządził inspektor budowlany z wszelkimi uprawnieniami do kierowania robotami budowlanymi, uprawnieniami do nadzoru oraz nawet uprawnieniami do projektowania budynków wysokościowych. Również jedyni najemcy z dołu pod lokalem skarżącego, wystosowali oświadczenie, żeby mu pomóc w tej sprawie, wskazując, że nigdy nie było jakichkolwiek problemów ani naruszeń budowlanych z jego strony i negatywnych skutków robót wykonanych w tym lokalu. Skarżący podniósł, że nie ma możliwości przywrócenia starej instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu, a nawet byłoby to związane z pogorszeniem bezpieczeństwa i tak już ledwo stojącej całej kamienicy (kamienica grozi zawaleniem, na klatkach oraz na elewacji zewnętrznej na chodnik odpadają tynki i są przyczepione tzw. kotwice bezpieczeństwa sprawdzające poziom szczelin pęknięć w ścianach budynku, gdyż tuż pod kamienicą przebiega główny tunel metra linii M2). Z uwagi na to, że wcześniejsza instalacja była wykonana z ciężkich rur żeliwnych osadzonych głęboko w bruzdach w ścianie i prawdopodobnie została wykonana kilkadziesiąt lat wcześniej, rury te zostały w trakcie remontu wyrzucone i nie ma jakiejkolwiek możliwości ich ponownego montażu. Obecna instalacja została przeprowadzona i wykonana w sposób prawidłowy zgodnie ze sztuką budowlaną i została zatwierdzona przez kilku niezależnych ekspertów, którzy sporządzali opinie załączone do niniejszej skargi. Są to: - Opinia techniczna poprawności wykonania robót budowlanych w trakcie prowadzenia remontu przedmiotowego lokalu sporządzona w dniu 01 kwietnia 2019 roku przez kierownika budowy mgr. inż. W.L nr uprawnień [...] (Uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej), oraz - opinia powykonawcza: Opinia techniczna dotycząca wykonanej bruzdy poziomej w ścianie komina pod przeprowadzenie instalacji kanalizacji w przedmiotowym lokalu sporządzona w dniu 28 czerwca 2022 roku przez mgr. inż. P.K. nr uprawnień [...] (Uprawnienia budowlane do sprawowania nadzoru oraz kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej) oraz nr uprawnień [...] (Uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej). Ponadto skarżący podniósł, że od kiedy jest najemcą lokalu tj. od 5 lat, nigdy nie było jakiejkolwiek awarii czy nawet drobnej usterki technicznej związanej z wyżej wymienioną instalacją. Fakty te zostały potwierdzone w oświadczeniu najemcy jedynego lokalu usługowego (sklep owocowo-warzywny) znajdującego się na parterze dokładnie pod lokalem skarżącego o braku jakichkolwiek awarii instalacji wodno-kanalizacyjnej oraz o braku pęknięć i uszkodzeń ściany. Opinie techniczne zostały sporządzone przez dwóch niezależnych kierowników budowy z szerokimi uprawnieniami do nadzoru i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a nawet do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Jedna opinia została sporządzona w trakcie trwania prac w 2019 roku, zaś druga powykonawcza trzy lata później w 2022 roku. Z obu opinii jednoznacznie wynika, że wszelkie prace w lokalu zostały wykonane zgodnie z obowiązującymi przepisami i sztuką budowlaną. Ponadto w opinii powykonawczej stwierdzono, że brak jest jakichkolwiek zarysować czy pęknięć ściany, w której została przeprowadzona instalacja wod-kan., które świadczyłyby o nieprawidłowej pracy konstrukcji. Na koniec dodano, że układ ściany w sposób bezpieczny przenosi zadane obciążenia. Wnioski z obu opinii również zostały w praktyce potwierdzone oświadczeniem K.W. (NIP: [...], REGON: [...]) prowadzącej od 1991 roku działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży detalicznej owoców i warzyw m. in. w sklepie znajdującym się w tym samym budynku co lokal. Potwierdziła ona, że w lokalu skarżącego znajdującym się nad jej lokalem nigdy nie było żadnej awarii instalacji wod-kan oraz potwierdziła fakt braku jakichkolwiek pęknięć i uszkodzeń ściany pod lokalem spowodowanych przez najemcę tego lokalu. Dodatkowo skarżący wskazał, że administrator budynku na podstawie umowy ze Wspólnotą mieszkaniową o zarząd zewnętrzny budynkiem [...]- W.T. z jednoosobowej firmy [...] Sp. z o. o. w [...] (pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej), powołując się na decyzję Nr II1OT/28/2021 z dnia 18 stycznia 2021 roku PINB dla m. st. Warszawy w przedmiocie konieczności przywrócenia starej instalacji wodno-kanalizacyjnej, nie wyraża zgody na wymianę liczników zimnej i ciepłej wody, które zgodnie z przepisami prawa powinny zostać wymienione przez niego już w roku 2022, ponieważ upłynął 5 letni okres ich legalizacji (od 2017 roku). W związku z tym administrator nalicza skarżącemu okresowe rozliczenia wody nie na podstawie faktycznego zużycia wody, ale rozliczenia zbiorcze ze zużycia wody z całej kamienicy. W efekcie czego skarżący musi zapłacić dodatkowo kwotę ponad 15.000,00 zł (piętnaście tysięcy złotych) za samą wodę, której nie zużył, pomimo opłat comiesięcznych zaliczek w czynszu, który wynosi ok 850,00 zł/miesięcznie za mieszkanie komunalne o powierzchni 50,50 m2, w którym zamieszkuje tylko jedna osoba. Na potwierdzenie powyższych faktów skarżący załączył do skargi pisma skierowane do właściciela lokalu tj. Administracji Obsługi Mieszkańców przy ul. [...]w [...]administrującej nieruchomością w imieniu [...]. W razie nie opłacenia powyższej kwoty miasto zagroziło eksmisją z lokalu. Skarżący podniósł, że nie jest w stanie ponosić tak ogromnych kosztów za wodę, której nawet nie zużył. Podkreślił, że cała ta sprawa jest dla niego i jego rodziny wyjątkowo stresująca, ciągłe kontrolne nasyłane przez administratora budynku. Skarżący podniósł, że chce spokojnie mieszkać w mieszkaniu, które wyremontował za własne środki, gdyż po opuszczeniu domu dziecka. MWINB w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Wskazane wyżej regulacje, określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Podkreślić należy, że w ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją lub postanowieniem, także wówczas, gdy wiąże się to z negatywnymi dla niej skutkami, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie złożonej skargi. Przedmiotem kontroli Sądu, jest postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2023 r., nr 1441/23, znak: WOP.7722.421.2023.MN, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy Nr IIWT/31/2023 z dnia 12 lipca 2023 r., znak: PINB.IVOT.5141.319.2018 APL, odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu instalacji wodno-kanalizacyjnej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. Podstawę prawną rozstrzygnięć organów w niniejszej sprawie, stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. Przepis ten określa dwie przesłanki, które powodują niemożność wszczęcia postępowania w danej sprawie, a mianowicie jeżeli podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną oraz jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte". Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a. rozumie się w szczególności stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę (stan rei iudicata), wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt II SA/Po 117/24). Podkreślenia wymaga, że przyczyny o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2023 r., II OSK 2487/21 ( wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka właśnie sytuacja, miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Oczywistym jest bowiem, że sprawa spornej instalacji wodno- kanalizacyjnej w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] , była już przedmiotem postępowania zakończonego ostateczną decyzją PINB dla m.st. Warszawy Nr IIIOT/28/2021 z dnia 18 stycznia 2021 r. nakazującą skarżącemu doprowadzenie w/w lokalu do stanu poprzedniego m.in. poprzez likwidację nowych podejść z PCV 0 50 mm do instalacji zw, cw. Okoliczność, że w sprawie dotyczącej instalacji wodno - kanalizacyjnej w przedmiotowym lokalu, zapadła decyzja kończąca postępowanie, skutkuje tym, że nie jest obecnie możliwe ponowne wszczęcie postępowania w tym przedmiocie, ponieważ naruszałoby to zasadę powagi rzeczy osądzonej. Z uwagi na wniosek skarżącego, który domaga się "legalizacji" robót budowlanych przeprowadzonych w przedmiotowym lokalu, wyjaśnić należy, że nie jest także możliwe, przeprowadzenie w odniesieniu do nich uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 49f ust. 1 Prawa budowlanego. Postępowanie to bowiem nie ma zastosowania do innych robót budowlanych niż budowa obiektu budowlanego. Ponadto nie byłby również spełniony warunek upływu co najmniej 20 lat od zakończenia budowy. Niezależnie od rozstrzygnięcia zawartego w wyroku, Sąd uznał za celowe wspomnieć, że dostrzega szanse na zakończenie sporu dotyczącego wykonanych przez skarżącego robót, poprzez wyeliminowanie z obrotu wspomnianej ostatecznej decyzji PINB dla m.st. Warszawy Nr IIIOT/28/2021 z dnia 18 stycznia 2021 r. ( bo w istocie do tego zmierzają działania prawne podejmowane przez skarżącego ) w trybie określonym w art. 155 k.p.a., jeżeli oczywiście przepisy szczególne nie będą sprzeciwiać się uchyleniu lub zmianie tej decyzji. Niewątpliwie przemawia bowiem za tym w ocenie Sądu interes społeczny i słuszny interes strony. Należy zdaniem Sądu uwzględnić bardzo trudną sytuację osobistą i majątkową skarżącego oraz to, że znacznym nakładem kosztów, wykonał on w przedmiotowym lokalu roboty umożliwiające normalne korzystanie z niego. Roboty te, jak wynika z dołączonych opinii, nie spowodowały zagrożenia dla bezpieczeństwa budynku i zostały przeprowadzone zachowaniem norm przewidzianych w prawie budowlanym. Nie spowodowały także żadnych negatywnych skutków dla budynku i zamieszkujących w nim osób. Sąd nie widzi racjonalnych powodów niweczenia trudu, jaki skarżący włożył w doprowadzenie przedmiotowego lokalu do obecnego stanu jak również likwidacji nowych podejść z PCV do instalacji zw. i cw., bowiem nie wiadomo czym miałyby one być zastąpione. Niewykonalny i pozbawiony sensu byłby bowiem ponowny montaż kilkudziesięcioletnich rur żeliwnych dotychczas funkcjonujących w przedmiotowym lokalu tym bardziej, że zostały one w trakcie remontu wyrzucone. Oczywiście powyższe będzie zależało od stanowiska zarządcy budynku, który w ten sposób zakończyć może niepotrzebny konflikt i umożliwi skarżącemu "zalegalizowanie" wykonanych robót. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.