VII SA/Wa 2285/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch- Baranowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy nadania uprawnień budowlanych skargę oddala. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U z 2001 r. nr 5, poz. 42 ze zm.), oraz § 7 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U nr 83, poz. 578 ze zm.), odmówiła nadania M. I. uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez przeprowadzenia egzaminu. Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy było nie zaliczenie praktyki zawodowej odbytej pod kierownictwem osoby, nie pełniącej w okresie praktyki samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót budowlanych. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa po rozpatrzeniu odwołania M. I., decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...] utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, iż M. I. posiada wykształcenie odpowiednie do ubiegania się o wnioskowane uprawnienia ( ukończone studia wyższe zawodowe na kierunku budownictwo na Wydziale [...] ) natomiast nie spełnia warunku określonego w art. 14 ust 3 pkt 4 lit b Ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane. Przedstawiona przez odwołującego się praktyka zawodowa na budowie została udokumentowana w sposób niewystarczający dla ubiegania się o wnioskowane uprawnienia budowlane i nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 14 ust 4 Prawa budowlanego. Z przedłożonej książki praktyki zawodowej wynika, że praktyka na budowie obejmowała 8 obiektów, opisanych w książce w odrębnych pozycjach. Kierownikiem budowy obiektu opisanego w poz. 2 i 3 był B. K., obiektu opisanego w poz. 5 i 6 G. C., zaś obiektu wskazanego w poz. 7 S. K.. M. I. w piśmie z dnia [...] marca 2011 r., zatytułowanym "Sprostowanie", potwierdził, że wyżej wymienione osoby pełniły funkcję kierowników budowy w trakcie odbywania przez niego praktyki, dołączając dodatkowo ich oświadczenia. Organ ustalił, iż wskazani kierownicy budowy będący technikami budowlanymi nie legitymują się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjnej-budowlanej. Ich uprawnienia ograniczone są bowiem do powszechnie znanych rozwiązań konstrukcyjnych. B. K., G. C. i S. K. nie mogli więc kierować praktyką wnioskującego, gdyż nie mieli odpowiednich uprawnień budowlanych. Kierowanie przez nich praktyką strony stoi w sprzeczności z treścią § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Jednakże to nie wyżej wskazani kierownicy budowy zaopiniowali praktykę zawodową M. I. lecz praktykę potwierdził i zaopiniował K. K., który - stosownie do wyjaśnień wnioskodawcy, złożonych w piśmie z dnia 24 marca 2011 r na wymienionych budowach pełnił funkcję dyrektora budowy, a nie kierownika budowy ( okoliczność niesporna ). Zdaniem organu odwoławczego K. K., który nie pełnił w trakcie praktyki na budowie samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót budowlanych nie mógł kierować budową obiektów objętych tą praktyką. W opinii organu odwoławczego odbycie praktyki na budowie powinno odbyć się po kierownictwem osoby, która jest kierownikiem budowy lub robót budowlanych, tj. nie tylko posiada uprawnienia budowlane do kierowania budową lub robotami budowlanymi, ale pełni jedną z tych funkcji na konkretnych obiektach budowlanych objętych praktyką. Warunki zaliczenia praktyki zawodowej na budowie zostały określone w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Praktyka na budowie ma polegać na uczestniczeniu w pracach, których celem jest wykonanie obiektu budowlanego lub jego nadbudowa, rozbudowa, remont , przebudowa, a także rozbiórka. Przepis art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego stanowi, iż nie mogą być to jednak jakiekolwiek prace, ale tylko te, które polegają na pełnieniu funkcji technicznej na budowie. Pojęcie funkcji technicznej zostało z kolei zdefiniowane w art. 12 ust. 1, który stanowi, że za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szczególności działalność obejmującą: 1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno-budowlanych i sprawowanie nadzoru autorskiego; 2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi; 3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów; 4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego; 5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych. Ponieważ osoba odbywająca praktykę nie może pełnić funkcji technicznych w budownictwie samodzielnie, należy przyjąć, że pełnienie przez nią tych funkcji będzie polegało na fachowej ocenie zjawisk technicznych lub rozwiązywaniu zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych pod kierownictwem osoby, która posiada stosowne uprawnienia budowlane, a więc niesamodzielnie. Należy jednak zwrócić uwagę, iż art. 14 ust. 4 wymaga, aby pełnienie funkcji technicznej odbywało się na budowie, a więc przy wykonywaniu obiektu budowlanego. Nie wszystkie zatem funkcje techniczne wymienione w art. 12 ust. 1 Prawa budowlanego odpowiadają temu warunkowi. Warunek ten spełnia tylko funkcja techniczna wymieniona w pkt 2, tj. kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi. Warunkiem zaliczenia praktyki jest pełnienie funkcji technicznej przy wykonywaniu obiektu budowlanego, polegającej na kierowaniu procesami budowlanymi pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Tym samym osoba odbywająca praktykę na budowie niesamodzielnie kieruje budową, tj. wykonuje prace, które ustawowo przynależą do kierownika budowy jako uczestnika procesu budowlanego. Jeżeli zatem praktykant w trakcie praktyki wykonuje czynności przynależne kierownikowi budowy, to zwrot pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o osobę, która na konkretnej budowie pełni samodzielną funkcję techniczną kierownika budowy lub robót budowlanych. W świetle powyższego, praktykę na budowie może nadzorować tylko kierownik budowy lub robót budowlanych, posiadający uprawnienia budowlane bez ograniczeń w danej specjalności. Celem praktyki na budowie jest przygotowanie praktykanta do samodzielnego kierowania procesami budowlanymi. Aby ten podstawowy cel mógł być spełniony, praktykant w okresie praktyki musi wykonywać prace adekwatne do przyszłej funkcji, poznawać specyfikę i istotę tego zawodu niejako od kuchni, praktyka musi zatem obywać się pod nadzorem kierownika budowy. Jak już ustalono, K. K. nie pełnił w trakcie praktyki na budowie samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót budowlanych. W/w nie mógł zatem kierować budową obiektów objętych tą praktyką. W związku z przedstawioną interpretacją art. 14 ust 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy nie zaliczył części praktyki zawodowej M. I. potwierdzonej w książce praktyki przez K. K. jako dyrektora budowy. Za właściwie udokumentowaną i nie budzącą wątpliwości uznana została praktyka zawodowa odbyta przy budowie obiektów opisanych w książce praktyki w pozycjach 1, 4 i 7 w łącznym wymiarze 1 roku, 2 miesięcy i 3 tygodni. W ocenie organu odwoławczego praktyka zawodowa M. I. jest zbyt krótka i nie spełnia warunku określonego w art. 14 ust 3 pkt 4 lit b) ustawy Prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. I. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zaliczenia praktyki zawodowej w pełnym odbytym wymiarze tj. 3 lata i 3 miesiące. Zdaniem skarżącego odbyta przez niego praktyka zawodowa spełnia warunki do jej zaliczenia w myśl art. 14 ust. 4 Prawa budowlanego. Skarżący podniósł, iż K. K. kierujący praktyką zawodową skarżącego w okresie w którym funkcje kierowników budowy pełnili B. K., G. C. i S. K. posiadał uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i był czynnym członkiem [...] Izby Inżynierów Budownictwa. Zdaniem skarżącego został spełniony wymóg §4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 maja 2005r w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2005r., Nr 96, poz. 817), który brzmi: praktyka zawodowa, o której mowa w art. 14 ust. 4 ustawy, powinna być odbyta po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni lub świadectwa ukończenia technikum lub szkoły policealnej, z zastrzeżeniem ust. 2, pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności, jak i: wymóg § 5 regulaminu postępowania kwalifikacyjnego w sprawie nadawania uprawnień budowlanych stanowiącego zał. do uchwały KR nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r., który brzmi: warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest odbycie jej pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego, zostały przez skarżącego spełnione, gdyż nigdzie w rozporządzeniu nie ma zapisu ograniczającego krąg osób mających przywilej potwierdzania praktyki zawodowej ze względu na sprawowaną przez nie na budowie funkcję. W rozporządzeniu nie ma również zapisu o wymogu, aby osoba potwierdzająca praktykę zawodową musiała jednocześnie sprawować na danej budowie samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, na co powołała się w uzasadnieniu odmowy Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna w [...]. W opinii skarżącego K. K. będący dyrektorem budowy, jako przełożony oraz osoba spełniająca wymogi określone w/w rozporządzeniem miał prawo do potwierdzania odbytej przez niego praktyki zawodowej. Ponadto skarżący zarzucił organowi odwoławczemu przewlekłość postępowania i brak jakichkolwiek czynności przez okres 3 miesięcy od dnia wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Skarżący ubiegał się o nadanie uprawnień budowlanych do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Uzyskanie wnioskowanych uprawnień wymaga stosownie do art. 14 ust 3 pkt 4) ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane legitymowania się odpowiednim wykształceniem oraz odbycia trzyletniej praktyki na budowie. Skarżący posiada wykształcenie odpowiednie gdyż ukończył studia wyższe zawodowe na kierunku budownictwo na Wydziale [...] i w dniu [...] marca 2008 r. uzyskał tytuł zawodowego inżyniera. Zdaniem organu skarżący natomiast nie spełnia warunku określonego w art. 14 ust 3 pkt 4 lit b Ustawy z dnia 7 lipca 1994r – Prawo budowlane dotyczącego odbycia trzyletniej praktyki na budowie. W sprawie bezspornym jest, iż część praktyki zawodowej obejmującej łącznie 2 lata i 1 tydzień skarżący odbył na budowach na których funkcje kierowników budowy pełnili B. K., G. C. i S. K., którzy nie posiadali odpowiednich uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno – budowlanej. Z treści pisma skarżącego z dnia [...] marca 2011r zatytułowanym "sprostowanie" wynika, że skarżący miał świadomość, iż kierownicy budowy nie mogli " poświadczyć praktyki, gdyż nie mieli odpowiedniego wykształcenia". Praktykę zawodową skarżącego potwierdził i zaopiniował K. K., który posiadał odpowiednie uprawnienia budowlane i był czynnym członkiem samorządu zawodowego. K. K. na wymienionych budowach pełnił funkcję dyrektora budowy, a nie kierownika budowy, co wynika z wyjaśnień skarżącego zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2011 r. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niekwestionowany, a problem sprowadza się do właściwej interpretacji art. 14 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane. Zgodnie z przywołanym przepisem warunkiem zaliczenia praktyki zawodowej jest praca polegająca na bezpośrednim uczestnictwie w pracach projektowych albo na pełnieniu funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, a w przypadku odbywania praktyki za granicą pod kierunkiem osoby posiadającej uprawnienia odpowiednie w danym kraju. Natomiast stosownie do treści § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006r w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006r., Nr 83, poz. 578 ze zm ), Praktyka zawodowa o której mowa w art. 14 ust 4 ustawy odbywana jest po uzyskaniu dyplomu ukończenia wyższej uczelni pod kierownictwem osoby posiadającej uprawnienia budowlane bez ograniczeń we właściwej specjalności i będącej czynnym członkiem samorządu zawodowego. Zgodzić należy się z organem, iż przepis art. 14 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane, nie może być interpretowany w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy, w szczególności art. 3 pkt 6 i 7, który zawiera definicję budowy i robót budowlanych oraz art. 12 ust 1 zawierającego przykładowe wyliczenie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie a także przepisów regulujących proces budowlany na jego poszczególnych etapach. Praktyka na budowie polega na pełnieniu przez praktykanta określonej funkcji technicznej na budowie pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Nie wszystkie funkcje techniczne wymienione w art. 12 ust 1 Prawa budowlanego odpowiadają temu warunkowi. Warunek ten spełnia tylko funkcja techniczna wymieniona w pkt 2 czyli kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi. Jeżeli zatem praktykant w trakcie praktyki wykonuje czynności przynależne kierownikowi budowy, to zwrot "pod kierownictwem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane" należy rozumieć w ten sposób, że chodzi tu o osobę która na konkretnej budowie pełni samodzielną funkcję techniczną kierownika budowy lub robót budowlanych. Praktykant wykonując niesamodzielnie czynności przynależne kierownikowi budowy wchodzi niejako w rolę kierownika budowy, a więc jego praktyką nie może kierować nikt inny niż osoba, która w świetle ustawy Prawo budowlane jest odpowiedzialna za kierowanie procesem budowlanym. Dyrektor budowy podobnie jak inspektor nadzoru inwestorskiego nie odpowiada w rozumieniu Prawa budowlanego za wykonanie obiektu, nie kieruje budową lecz jedynie nadzoruje jego wykonanie i odpowiada za nadzór. K. K. nie pełnił w trakcie praktyki skarżącego na budowie samodzielnej funkcji technicznej kierownika budowy lub robót budowlanych dlatego nie mógł kierować budową obiektów objętych tą praktyką. Sąd podzielił w pełni interpretację art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane dokonaną przez organ i uznając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.