VII SA/Wa 2285/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska Sędziowie: sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Z. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 lipca 2024 r. znak: DOR.7110.217.2024.INO w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z 31 lipca 2024 r., znak: DOR.7110.217.2024.INO Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej także: "GINB") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z 22 kwietnia 2024 r., znak: IFXIV.7840.6.28.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Z. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , polegającej na budowie wieży stalowej o wys. H=44,3 m wraz z fundamentem oraz systemem antenowym, instalacji urządzeń teletechnicznych, posadowienia ramy stalowej u podstawy wieży, budowie wewnętrznej instalacji zasilającej, budowie ogrodzenia, do realizacji na działce ewid. nr [...] , położonej w miejscowości N. , gm. P. . Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z 22 kwietnia 2024 r. Wojewoda Ś. (dalej także: "Wojewoda"; "organ wojewódzki") umorzył, wszczęte na wniosek Z. C. (zwanej dalej także: "Skarżąca"), reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty C. z [...] lutego 2021 r., Nr [...], znak: [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S.A. z siedzibą w W. , pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , polegającej na budowie wieży stalowej o wys. H=44,3 m wraz z fundamentem oraz systemem antenowym, instalacji urządzeń teletechnicznych, posadowienia ramy stalowej u podstawy wieży, budowie wewnętrznej instalacji zasilającej, budowie ogrodzenia, do realizacji na działce ewid. o nr [...], położonej w miejscowości N. , gm. P. . Od decyzji organu wojewódzkiego odwołanie złożyła Z. C. . Zaskarżoną na wstępie decyzją GINB utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śl. z 22 kwietnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Z. C. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 24 lutego 2021r. uznając, w szczególności, że Skarżąca nie wykazała własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Starosty C. z [...] lutego 2021 r., Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , polegającej na budowie wieży stalowej o wys. H=44,3 m wraz z fundamentem oraz systemem antenowym, instalacji urządzeń teletechnicznych, posadowienia ramy stalowej u podstawy wieży, budowie wewnętrznej instalacji zasilającej, budowie ogrodzenia, do realizacji na działce ewid. nr [...] , położonej w miejscowości N. , gm. P. . W uzasadnieniu GINB wskazał, że przedmiotem inwestycji oraz wydanego przez Starostę C. z [...] lutego 2021 pozwolenia na budowę jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , polegająca na budowie wieży stalowej o wys. H=44,3 m (ze sztycami odgromowymi), wraz z fundamentem oraz systemem antenowym, instalacji urządzeń teletechnicznych, posadowienia ramy stalowej u podstawy wieży, budowie wewnętrznej instalacji zasilającej (zasilanie energetyczne), budowie ogrodzenia, ha działce ewid. nr [...] , położonej w miejscowości N. , gm. P. . Z analizy akt sprawy wynika, że Skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego. Zauważył, że Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki ew. nr [...] (księga wieczysta nr [...] prowadzona przez Sąd Rejonowy w C. , IX Wydział Ksiąg Wieczystych). Działka ta graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Z projektu zagospodarowania terenu (akta Starostwa Powiatowego - Projekt budowlany - Zagospodarowanie terenu - Nr rys. 1 - str. 103) wynika, że projektowana na działce ew. nr [...] stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana jest w odległości 10,4 m od granicy z działką Skarżącej nr ew. [...] . W ocenie GINB, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie niesie jednak za sobą jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy czy też jakiejkolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki nr ew. [...] , które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Ponadto sporna inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych w rozumieniu przepisu § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r,, poz. 2448). GINB podkreślił, że dopuszczalny poziom, pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 300 GHz, wynosi do 10 W/m2. Z dokumentacji projektowej (akta Starostwa Powiatowego - Projekt budowlany - Zagospodarowanie terenu - Nr rys. 2 - str. 104) wynika, że obszar, na którym gęstość mocy poszczególnych pól elektromagnetycznych przekracza 10 W/m2 ogranicza się wyłącznie do działek ew. nr [...] i nr [...] . Nie obejmuje natomiast swym zasięgiem działki Skarżącej nr [...]. Odnosząc się do zarzutu skarżącej zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności, dotyczącego naruszenia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839 ze zm.) GINB wskazał, że sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co jednoznacznie wynika z Projektu budowlanego, znajdującego się w aktach Starostwa Powiatowego. Organ odwoławczy uznał, że skoro decyzja Starosty C. z [...] lutego 2021 r., Nr [...] nie dotyczy indywidualnego interesu prawnego ani obowiązku Z. C. - w rozumieniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – to tym samym nie może być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ponieważ zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Tym samym decyzja organu wojewódzkiego była prawidłowa i należało ją utrzymać w mocy. Od decyzji GINB Skarżąca poprzez ustanowionego pełnomocnika wniosłą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: - art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez brak przyznania skarżącej przymiotu strony, której działka nr [...] jest usytuowana w odległości 10,4 mi od granicy z działką nr ew. [...] na której powstaje stacja bazowa telefonii komórkowej [...] ; ' - naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nastąpiło rażące naruszenie przepisów tj. : a) art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 353, ze zm.) poprzez pominięcie, że inwestor zobowiązany jest wraz z wnioski cm o pozwolenie na budowę przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia; art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w .decyzji o środowiskowych, uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 t. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także brak sprawdzenia projektu przez organ administracyjny z w/w wymaganiami ochrony środowiska; § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę C. ) poprzez pominięcie, że gęstość mocy poszczególnych pól elektromagnetycznych przekracza 10 W/ m2; załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (dz. u. Z 2019 r. poz. 2448) w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez pominięcie, że obiekt budowlany usytuowany na działce [...] swym zasięgiem obejmuje m.in. działkę Skarżącej o nr [...] (tereny mieszkaniowe), a gęstość mocy poszczególnych pól elektromagnetycznych przekracza 10 W/ m2; art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez brak wskazania przez Starostę C. w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę szczegółowych parametrów przedsięwzięcia planowanego przez inwestora, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia; - naruszenie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie wszystkich stron postępowania przez Starostę przy rozpatrywaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] i braku ich zawiadomienia o toczącym się w tej sprawie postępowaniu; - naruszenie art. 28 ast 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Z 2021 r. poz. 2351 ze zm.) poprzez brak zastosowania tego przepisu przy rozpatrywaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , a tym samym brak udziału społeczeństwa w tym postępowaniu; - naruszenie § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. 2019 poz. 1839 ze zm.) poprzez zupełne pominięcie okoliczności, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] znacząco oddziałuje na środowisko; - naruszenie art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez błędną interpretację treści tego przepisu i brak przyjęcia, że taka inwestycja jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zdecydowanie oddziałuje na działki sąsiednie. W oparciu o tak sformułować zarzuty Skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 2p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi Skarżąca, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, zakwestionowała w pierwszej kolejności prawidłowość organu w zakresie rozumienia interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, podkreślając, że w sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt. 20 ustawy Prawo budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy bowiem rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu art. 3 pkt 20 w/ ustawy nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 w/w ustawy. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu aktualnie obowiązującym, w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż same tylko "ograniczenia zabudowy". Przejawami takiego oddziaływania są więc np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania zwody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, jak zauważono w wyroku WSA w Łodzi. z 2.8.2018 r., II SA/Ld 467/18, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 KC). Dlatego też Skarżąca ma przymiot strony, co wynika choćby z faktu, że jak podaje Główny inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie, jej działka jest położona jedynie w odległości 10,4 m od granicy z działką nr ew. [...], a przedmiotowa inwestycja będzie oddziaływała między innymi na jej działkę, której nawet nie sprzeda, bo nikt nie będzie chciał tam mieszkać (bliskość z wieżą, która wytwarza silne promieniowanie), ani jej nie wydzierżawi. Podkreśliła też, że na na stronie 10 akt figuruje zapis niezgodny z rzeczywistością tzn. wpisano w projekt, że wieża oddziałuje w granicach działki, co stanowi nieprawdę. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika ewidentnie, że wytwarzane pole elektromagnetyczne ma o wiele większy zakres. Jego oddziaływanie dotyczy całej Nierady i takie inwestycje winny mieć miejsce z dala od domostwa, na co załączyła artykuł z portalu Prawo.pl pod tytułem "Niebezpieczne pola elektromagnetyczne" oraz fragment artykułu A. S. pod tytułem "Zasięg masztów komórkowych: jaki jest zasięg". Skarżąca podniosła także, że doszło również do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak zgodności obiektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności z określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa wart. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o .środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także brak sprawdzenia projektu przez organ administracyjny z w/w wymaganiami ochrony środowiska. Mieszkańcy N. wyrazili swój sprzeciw na wybudowanie takiej wieży, która będzie oddziaływała na całą N., na co przedłożyła w załączeniu do skargi sprzeciw mieszkańców z dnia 01.09.2024 r. Zwróciła też uwagę, że gęstość mocy poszczególnych pól elektromagnetycznych przekracza 10 W/ m2, a tym samym doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę C. ). Zdaniem Skarżącej organy naruszyły także przepis art. 107 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez brak wskazania przez Starostę C. w wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę szczegółowych parametrów przedsięwzięcia planowanego przez inwestora, które zadecydowały o podjęciu takiego|, a nie innego rozstrzygnięcia. Jak podaje w postanowieniu SKO z dnia 23.09.2020 r. skoro kwalifikacja tego typu przedsięwzięcia dokonywana jest na podstawie konkretnych danych przedstawianych przez inwestora, wszelka ich zmiana powodowałaby nieaktualność ustaleń organu administracyjnego (np. zmiana azymutu, EIRP , tzw . tiltu itp.). Dlatego w każdym akcie administracyjnym, niezależnie od jego treści, organ je wydający winien w sentencji rozstrzygnięcia (nie w uzasadnieniu) zawrzeć szczegółowe dane planowanego przedsięwzięcia, które zadecydowały o podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, a więc podać rodzaj każdej anteny, jej pasmo, wysokość umieszczenia, azymut i równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP). Końcowo podkreśliła, że jest ona narażona jak i inni mieszkańcy na groźbę utraty zdrowia, a nawet życia z uwagi na wpływ pola magnetycznego. Inwestycja jest położona blisko drogi wojewódzkiej nr [...] oraz autostrady. Taka inwestycja jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] zdecydowanie oddziałuje na działki sąsiednie. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wskazuje, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do obowiązującego od dnia 15 sierpnia 2015 r. brzmienia przepisu art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935 , zwaną dalej "p.p.s.a.). Zgodnie z przywołanym art. 119 pkt 2 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli wystąpiły o to zgodnie strony postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Dalej wskazać należy, że stosownie zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, w związku z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz.U. z 2024 r., poz. 935. – zwaną dalej "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Powyższa kontrola dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. W wyniku takiej kontroli akt może zostać uchylony w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi może nastąpić również poprzez stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia – w wypadku ustalenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 O.p. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Rozstrzygnięcie sądu nie wymaga w tym wypadku wcześniejszego ustalenia, że ujawniona wada miała wpływ na wynik sprawy. W wypadku niestwierdzenia wad skutkujących uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia, sąd skargę oddala, co wynika z art. 151 p.p.s.a. Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianej decyzji, nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (por. wyrok NSA z 6 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1665/06, opublikowany - podobnie jak pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych – w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w niniejszej sprawie nie ma zastosowania). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "niezwiązanie granicami skargi" oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., sygn. akt I FSK 1000/16, LEX nr 2486221) z tym, że nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w świetle wskazanych kryteriów Sąd uznał, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Istota niniejszej sprawy, a jednocześnie oś sporu między stronami, sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Skarżąca posiada interes prawny uprawniający ją do kwestionowania w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej T. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , polegającej na budowie wieży stalowej o wys. H=44,3 m wraz z fundamentem oraz systemem antenowym, instalacji urządzeń teletechnicznych, posadowienia ramy stalowej u podstawy wieży, budowie wewnętrznej instalacji zasilającej, budowie ogrodzenia, do realizacji na działce ewid. nr [...], położonej w miejscowości N. , gm. P. , wydanej na rzecz T. S.A. Z tak określonej istoty sprawy wynika przedmiotowość lub bezprzedmiotowość podmiotowa sprawy rozpoznawanej w trybie nadzwyczajnym przez GINB w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a więc przepisu będącego prawną podstawą decyzji GINB z 31 lipca 2024r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Ś. z 22 kwietnia 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania wszczętego na wniosek Z. C. o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Starosty C. nr [...] z dnia [...] lutego 2021r. Przy tak zakreślonym sporze oraz istocie sprawy Sąd na wstępie wskazuje, że stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Zagadnienie stosowania w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę art. 28 ust. 2 Pr.bud. nie jest jednolicie rozstrzygane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Można odnotować orzeczenia, w których stwierdza się, że art. 28 ust. 2 Pr.bud. jest przepisem lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i ma on zastosowanie zarówno w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi bowiem jedynie odrębną sprawę procesową w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę i brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego (zob. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1774/09). W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, nie wdając się w szczegółowe rozważania w tej kwestii, przyjąć należy, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Dodać można, że wskazany powyżej przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), ma na celu ograniczenie katalogu stron - ustalonego dotąd wyłącznie w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. - w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wynika to z uzasadnienia projektu przywołanej ustawy zmieniającej (Sejm RP IV Kadencji, Nr druku: 493), gdzie stwierdzono jednoznacznie cyt. "Ponadto zaproponowano (w nowym ust. 2 art. 28) ograniczenie kręgu podmiotów, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na budowę, do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców sąsiednich nieruchomości (lex specialis w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego)". Również w literaturze przedmiotu podkreśla się wyraźnie, że celem powyższej zmiany było przesądzenie w ustawie, iż osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować dane zamierzenie inwestycyjne jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem (zob. J. D. [w:] Z. N. (red.) Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2007 r., s.325 i n.). Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 stycznia 2019 r., sygn. akt II OŚK 848/18, wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu następuje w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, na potrzeby każdej konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2620/14, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie wystarczy więc subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego a materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z 25 września 2008 ń, sygn. akt II OSK 1058/07; wyrok WSA Warszawie z 20 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2082/18; wyrok WSA Warszawie z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1318/18). Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (tak wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2112/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA). Jednocześnie wskazać należy, że w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, w konkretnej sprawie stroną mogą być nie tylko podmioty uznane za strony w postępowaniu zwykłym, lecz – jak słusznie wskazuje Skarżąca - każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji, np. w razie pominięcia strony w postępowaniu zwykłym, albo zbycia nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania danej inwestycji (tak wyrok NSA z 25 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2112/17 oraz powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo NSA). Podkreślić jednak należy, że ocena legitymacji procesowej powinna być dokonana zawsze z uwzględnieniem aktualnego stanu faktycznego i prawnego. Ocena w tym zakresie każdorazowo wymaga analizy dokonanej w oparciu o całokształt aktualnych okoliczności. Interes prawny musi być nie tylko indywidualny i konkretny, ale również aktualny, zaś organ ma obowiązek badać wszystkie przesłanki interesu prawnego i to na każdym etapie postępowania (por. wyrok WSA w Łodzi z 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1201/11; wyrok NSA z 17 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, żaden ze sformułowanych w skardze zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Organy, dokonując analizy stanu faktycznego, prawidłowo i w oparciu o zgromadzone materiały jednoznacznie wykazały, że nieruchomość działki Skarżącej o nr ew. [...] , nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji dotyczącej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] , polegającej na budowie wieży stalowej o wys. H=44,3 m wraz z fundamentem oraz systemem antenowym, instalacji urządzeń teletechnicznych, posadowienia ramy stalowej u podstawy wieży, budowie wewnętrznej instalacji zasilającej, budowie ogrodzenia, na działce ewid. nr [...] , położonej w miejscowości N. , gm. P. - w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr.bud. Zdefiniowany w powołanym przepisie obszar oddziaływania, oznacza teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy. Z powyższego wynika, że tylko nieruchomość, która na skutek realizacji inwestycji może doznać ograniczeń w możliwości jej zabudowy lub zagospodarowania zgodnego z obowiązującymi przepisami jest objęta obszarem oddziaływania. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego jej prawa współwłasności działki ew. nr [...] (księga wieczysta nr [...] , prowadzona przez Sąd Rejonowy w C. , IX Wydział Ksiąg Wieczystych), Działka skarżącej graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Z akt sprawy wynika, w tym w szczególności z projektu zagospodarowania terenu (akta Starostwa Powiatowego - Projekt budowlany - Zagospodarowanie terenu - Nr rys. 1 - str. 103), że projektowana na działce ew. nr [...] stacja bazowa telefonii komórkowej usytuowana jest w odległości 10,4 m od granicy z działką nr ew. [...] , a zatem obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pr. bud. nie niesie za sobą jakiegokolwiek ograniczenia w możliwości zabudowy czy też jakiejkolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki nr ew. [...] , które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Organy przeanalizowały także potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącej, jakie mogłyby wynikać z przepisów odrębnych. W tym kontekście ustalono, że ponadto "sporna" inwestycja nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r,, poz. 2448). Z akt sprawy wynika bowiem, że dopuszczalny poziom pól elektromagnetycznych dla miejsc dostępnych dla ludności określony w tabeli załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. przy zakresie częstotliwości pola elektromagnetycznego od 2 GHz do 300 GHz, wynosi do 10 W/m2. Z dokumentacji projektowej (akta Starostwa Powiatowego - Projekt budowlany - Zagospodarowanie terenu - Nr rys. 2 - str. 104) wynika, że obszar, na którym gęstość mocy poszczególnych pól elektromagnetycznych przekracza 10 W/m2 ogranicza się wyłącznie do działek ew. nr [...] i nr [...] , a zatem nie obejmuje swoim zasięgiem działki Skarżącej nr [...] . Odnosząc się do zarzutu Skarżącej zawartego we wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczącego naruszenia § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839 ze zm.) ustalono również, że "sporna" inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika z akt Starostwa Powiatowego (por. Projekt budowlany - str. 10). Dlatego też za poprawne należy uznać stanowisko, że działka Skarżącej o nr ew. nr ew. [...] , stanowiąca jej współwłasność, nie znajdują się w obszarze odziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy odrębne i dlatego może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, gdyż projektowana inwestycja w najmniejszym stopniu nie ogranicza jakiegokolwiek zagospodarowaniu jej gruntu/działki. Zauważyć przy tym należy, że Skarżąca, poza przytoczeniem ogólnych poglądów i wątpliwości co do tego, że "nie będzie jej w przyszłości mogła sprzedać" a ponadto "(...) jest narażona jak i inni mieszkańcy na groźbę utraty zdrowia, a nawet życia z uwagi na wpływ pola magnetycznego" nie wskazała na żadne okoliczności, które wskazywałyby, że posiada własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić interes prawny znajdujący oparcie w przepisach prawa materialnego. Wbrew zarzutom skargi, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego aktu posiada wszystkie wymagane ustawowo elementy. W jego treści GINB przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu wojewódzkiego o umorzeniu postępowania, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie Sądu, GINB prawidłowo zaakceptował decyzję organu wojewódzkiego umarzającą, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, z uwagi na brak przymiotu strony skarżącej wnioskującej o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Końcowo Sąd zauważa, że nie ulega wątpliwości, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien bardzo często uwzględniać sprzeczne interesy, z jednej strony inwestora, z drugiej zaś osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym postulaty, oczekiwania i życzenia obywateli dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Podkreślenia wymaga, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacje w niniejszej sprawie nie zachodzi. Dlatego też Sąd obowiązany był na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalić.