VII SA/Wa 2287/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej. I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. W dniu [...] stycznia 2002 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...] przy ul. [...], gmina [...], w trakcie których stwierdzono, że E. S. wybudował budynek mieszkalny konstrukcji murowanej o wymiarach 4,40 x 10,00 m. oraz werandą o wymiarach 2,60 x 1,95 m. z dachem dwuspadowym krytym dachówką cementową. Z protokołu kontroli wynika również, iż budynek ten usytuowano w odległości 0,70 m. od granicy działki stanowiącej własność Z. D. ze spadkiem dachu w kierunku granicy. Stwierdzono, iż obiekt ten został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu. Według oświadczenia inwestora budynek ten został wybudowany w 1997 r., a użytkowany jest od roku 1999. W piśmie złożonym w Powiatowym Inspektoracie Budowlanym w [...] w dniu [...] stycznia 2002 r. E. S. wskazał, że pracownicy Inspektoratu przeprowadzający czynności kontrolne nie wzięli pod uwagę pozwolenia na budowę budynku gospodarczego, który został jedynie chwilowo zaadoptowany na potrzeby mieszkaniowe. W piśmie z dnia [...] lutego 2002 r. Starosta Powiatu [...] poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż E. S. nie zgłaszał budowy budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 35 m2 na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...] w gminie [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego -tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa), nakazał E.i S. rozbiórkę budynku mieszkalnego na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], ponieważ został on wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w danym przypadku inwestor nie dopełnił. Wskazał, iż obiekt usytuowany jest na działce niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ponieważ zgodnie z § 12 ust. 4 tego aktu wykonawczego odległość zabudowy od granicy działki sąsiedniej powinna wynosić co najmniej: ➢ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi 4,00 m., ➢ dla budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów 3 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż obecna ustawa nie daje możliwości legalizacji samowoli budowlanej. W odwołaniu z dnia [...] marca 2002 r. od powyższej decyzji E. S. ponownie zwrócił uwagę na fakt jedynie czasowej adaptacji budynku gospodarczego na pomieszczenia mieszkalne ze względu na trudne warunki mieszkaniowe jego syna i rodziny, wskazując, iż decyzja nakazująca rozbiórkę jest dla niego bardzo krzywdząca. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie to organ uzasadnił nowelizacją Prawa budowlanego dokonaną ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.), zgodnie z którą do postępowań dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, należy stosować przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego w nowym brzmieniu. W konsekwencji organ powinien rozważyć możliwość legalizacji obiektu w oparciu o znowelizowaną treść przepisu art. 48 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając w oparciu o art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 123 kpa, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] w [...] przy ul. [...], ustalił wykonanie niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nałożył na inwestora – E. S. obowiązek przedstawienia w terminie 4 miesięcy od dnia uprawomocnienia się tego postanowienia: 1. zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 2. dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego bez zastosowania przepisu art. 20 ust. 1 pkt 2 do przedłożonego projektu architektoniczno-budowlanego W dniu [...] marca 2004 r. inwestor złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wymagane dokumenty określone w ww. postanowieniu. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego oraz art. 123 kpa ustalił opłatę za legalizację w wysokości 30 000 zł (słownie: trzydzieści tysięcy złotych) za samowolnie wybudowany budynek mieszkalny na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy i powołał treść art. 49 ust. 2 oraz art. 56 f ust. 1 Prawa budowlanego, stosownie do których stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu, a zatem iloczyn stawki opłaty "s" współczynnika kategorii obiektu budowlanego "k" i współczynnika wielkości obiektu budowlanego "w" wynosi w tym przypadku 300 x 50 x 2,0 x 1,0 i równa się kwocie 30 000 zł. W zażaleniu na to postanowienie E. S. zwrócił uwagę na bardzo trudną sytuację materialną jego rodziny i niemożność uiszczenia tak wysokiej opłaty legalizacyjnej. Wskazał ponownie na konieczność przystosowania budynku gospodarczego postawionego w roku 1997 na budynek mieszkalny w 1999 r. ze względu na ciężką sytuację mieszkaniową jego syna i rodziny. W konkluzji wniósł o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W dniu [...] września 2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 kpa w zw. z art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż argumenty dotyczące niskich dochodów inwestora nie mają wpływu na zmianę postanowienia organu I instancji, ponieważ przepisy Prawa budowlanego dotyczące opłaty legalizacyjnej nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości zmiany wysokości opłaty legalizacyjnej i ustalenia innej kwoty niż wynika to z przepisów art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. S. wniósł o zmianę tego postanowienia poprzez uznanie, że w niniejszym przypadku nie doszło do samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi E. S. podniósł, iż nie kwestionuje tego, iż na działce swojej wybudował budynek mieszkalny o powierzchni ok. 42 m2 przeznaczony początkowo na cele gospodarcze i po upływie 2 lat przystosowany do celów mieszkalnych, jednakże roboty te nie zostały wykonane nielegalnie, gdyż w roku 1997 przed przystąpieniem do tych prac uzyskał on pozwolenie na budowę. Zwrócił uwagę na informacje, które uzyskał od pracownika organu wskazujące na możliwość rozpoczęcia robót budowlanych oraz na swoją trudną sytuację materialną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W konsekwencji sąd administracyjny dokonuje kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania, co oznacza, że kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga podlega uwzględnieniu z przyczyn zupełnie odmiennych od przedstawionych przez skarżącego. Przede wszystkim należy wskazać, iż w dniu wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji nr [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku na działce nr [...], kwestię samowoli budowlanej regulowały przepisy ustawy –Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją tej ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r., która weszła w życie w dniu 11 lipca 2003 r. Zgodnie z treścią obowiązującego wówczas przepisu art. 48 właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Należy jednakże zwrócić uwagę na treść obowiązującego w dacie wydania wspomnianej decyzji przepisu art. 49 Prawa budowlanego, stosownie do którego nie można nakazać rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na właścicielu spoczywa wówczas obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Dopiero w sytuacji, gdy właściciel obiektu budowlanego nie uzyska pozwolenia na użytkowanie, zastosowanie znajduje przepis art. 48. Przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...] marca 2002 r. Tymczasem, z protokołu czynności kontrolnych przeprowadzonych na działce nr [...] w dniu [...] stycznia 2002 r. wynika bezspornie, iż według oświadczenia inwestora sporny budynek mieszkalny został wybudowany w roku 1997. Z powyższego wynika, iż w dacie orzekania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy tego obiektu budowlanego, a zatem zastosowanie znajdował przepis art. 49, który przewidywał możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu bez konieczności poniesienia opłaty legalizacyjnej, wprowadzonej dopiero wspomnianą nowelizacją z dnia [...] marca 2003 r. Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję nakazującą skarżącemu rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku nie przeprowadził właściwie postępowania wyjaśniające dotyczącego daty posadowienia budynku, nie wziął całkowicie pod uwagę okoliczności dotyczących tej daty przedstawionych w protokole z czynności kontrolnych, a w konsekwencji nie zastosował powołanego wyżej przepisu art. 49 Prawa budowlanego. Uchylając powyższą decyzję [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), który nakazywał do postępowań - dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ - wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, zastosowanie znowelizowanych przepisów regulujących możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże z koniecznością zastosowania opłaty legalizacyjnej. Należy podkreślić, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadząc w sposób opieszały postępowanie odwoławcze i wydając decyzję blisko półtora roku po decyzji organu I instancji i ponad miesiąc od dnia wejścia w życie powołanej wyżej nowelizacji oparł swoje rozstrzygnięcie na znowelizowanych przepisach przewidujących konieczność poniesienia przez skarżącego opłaty legalizacyjnej, czym pogorszył znacznie sytuację prawną E. S., który zobowiązany został do uiszczenia kwoty 30 000 zł. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 18 października 2006 r. sygn. akt P 27/05 uznał art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy –Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. –Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r. do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo, że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał zwrócił uwagę, że osoby, które pod rządami przepisów obowiązujących przed dniem 11 lipca 2003 r. spełniały przesłanki uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu, mogły przed tym dniem ubiegać się o takie pozwolenie bez wnoszenia opłat legalizacyjnych. Natomiast w przypadku, gdy osoby te nie wystąpiły o wydanie stosownego pozwolenia lub też postępowanie w tej sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją stosowano nowe regulacje. W konsekwencji wspomniane osoby mogły się ubiegać o zatwierdzenie projektu budowlanego, pod warunkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej, co wobec znacznej wysokości tych opłat powodowało, że sytuacja prawna wymienionych osób ulegała pogorszeniu. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego wprowadzona regulacja uzależniająca zwolnienie od opłaty legalizacyjnej od etapu procedury administracyjnej w praktyce powodowała, że o zwolnieniu od tej opłaty decydowały różne czynniki niezależne od treści unormowań materialnoprawnych dotyczących samowoli budowlanej, jak również od woli zainteresowanych, a zatem wprowadzała nieusprawiedliwione zróżnicowanie w sytuacji prawnej zainteresowanych osób. W szczególności kryterium etapu procedury administracyjnej nie pozostawało w racjonalnym związku z celem i treścią regulacji, jak również z wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. W rezultacie uznał, iż powołane przepisy przejściowe naruszały wyrażoną w art. 32 Konstytucji zasadę równości wobec prawa. W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że przepisy, na podstawie których wydana została decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], implikująca dalsze postępowanie, w ramach którego wydane zostały postanowienie w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oraz utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie, utraciły moc obowiązującą w związku ze stwierdzoną sprzecznością z Konstytucją. Uchylenie przez Sąd w niniejszej sprawie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2004 r. ustalające opłatę legalizacyjną powoduje sytuację, w której Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zobowiązany jest przeprowadzić na nowo postępowanie w przedmiocie legalizacji budynku posadowionego w działce nr [...] należącej do E. S. mając wszakże na uwadze przepisy art. 48 i 49 ustawy -Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. W szczególności organ ten powinien ustalić jednoznacznie datę posadowienia spornego budynku biorąc pod uwagę ewentualne zastosowanie art. 49 przewidującego możliwość legalizacji budynku, a w razie powzięcia wątpliwości przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Należy bowiem wskazać, iż rozstrzygając w postępowaniu administracyjnym organ administracji publicznej zobligowany jest mieć na uwadze słuszny interes obywateli oraz uwzględniać interes społeczny, w szczególności zaś powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję organ jest zobowiązany do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zobowiązany jest również do wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa. oraz do uzasadnienia według wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Reasumując Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest do przeprowadzenia odpowiedniego postępowania w przedmiocie legalizacji budynku mieszkalnego samowolnie wybudowanego przez skarżącego, biorąc pod uwagę złożone przez niego w dniu [...] marca 2004 r. dokumenty, a szczególności datę posadowienia tego budynku. Ustalając natomiast, iż sporny obiekt został wybudowany w roku 1997 organ powinien w niniejszej sprawie zastosować przepis art. 49 w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 27 marca 2003 r. i przeprowadzić postępowanie legalizacyjne bez konieczności nałożenia opłaty legalizacyjnej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 i art. 200 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.