VII SA/Wa 2289/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi H. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] znak sprawy [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego H. M. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I. W wyniku przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] (znak sprawy [...]) nakazał H. M. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku garażowego o wymiarach około 9,0 m x 6,50 m x 2,30 m zlokalizowanego na terenie dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Decyzja została doręczona: 1. H. M. - w dniu 10 lipca 2017 r., 2. H. G. - w dniu 06 lipca 2017 r. (skutek doręczenia z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie), 3. K. Z. i E. G.-Z. - w dniu 21 czerwca 2017r., 4. Skarbowi Państwa - w dniu 21 czerwca 2017 r., 5. Zespołowi Państwowych Szkół [...] nr [...] im. K. S. w [...] - w dniu 21 czerwca 2016 r., 6. Miastu Stołecznemu [...] - w dniu 22 czerwca 2017 r. II. Odwołanie od powyższej decyzji, datowane na dzień 30 czerwca 2017 r., nadane Pocztą Polską w dniu 04 lipca 2017 r. wniósł H. M.. Odwołanie wpłynęło do organu I instancji w dniu 10 lipca 2017 r. III. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], znak sprawy [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.- dalej jako k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Jak wskazał w uzasadnieniu, niedopuszczalność odwołania następuje z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Skoro ustawodawca w art. 129 § 2 k.p.a. przyjął, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia zaistnienia zdarzeń wymienionych w tym przepisie, to odwołanie złożone przed ich zaistnieniem traktować należy jako czynność przedwczesną, a zatem nie wywołującą skutków procesowych. W dniu 4 lipca 2017 r. (data nadania odwołania przez skarżącego), decyzja PINB nie została mu jeszcze doręczona. Nastąpiło to dopiero w dniu 10 lipca 2017 r. a więc od dnia następnego rozpoczął bieg 14 dniowy termin na zaskarżenie przez niego wskazanej decyzji PINB. Na poparcie swojego stanowiska organ przywołał wyroki: ▪ WSA w Olsztynie z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 661/09 oraz ▪ WSA w Lublinie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 543/07. Podkreślił, iż gdyby rozpoznał odwołanie wniesione przed otwarciem terminu na jego złożenie, wówczas narażałby siebie i stronę na wydanie decyzji nieważnej. IV. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył H. M.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1. art. 129 § 2 w zw. z art. 110, art. 134 i art. 7 k.p.a. poprzez uznanie, że brak doręczenia Skarżącemu decyzji administracyjnej uniemożliwia skuteczne wniesienie odwołania, podczas gdy przepis art. 129 § 2 k.p.a. określa wyłącznie termin końcowy do wniesienia odwołania, a dopuszczalność odwołania należy wiązać z wejściem decyzji do obiegu prawnego tj. związaniem organu administracji wydaną decyzją, co według art. 110 k.p.a. następuje od chwili doręczenia którejkolwiek ze stron postępowania, gdyż od tej chwili organ administracji nie może zmienić decyzji, chociażby nie została ona jeszcze doręczona wszystkim stronom postępowania; 2. art. 134 w zw. z art. 129 § 2, art. 110 i art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od decyzji PINB z przyczyn przedmiotowych, wobec wniesienia odwołania przez Skarżącego przed terminem doręczenia mu decyzji, w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego, a to z uwagi na jej doręczenie innym stronom toczącego się postępowania administracyjnego, tj. K. Z., E. G.-Z. i H. G., zaś Skarżący miał możliwość zapoznania się z jej treścią, a w konsekwencji również wniesienia odwołania; 3. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ II instancji sporządzenia uzasadnienia prawnego zaskarżonej decyzji i wyjaśnienia podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. oraz toku rozumowania organu prowadzącego do zastosowania tego przepisu, co stanowi o braku realizacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania; 4. art. 28 w zw. z art. 10 k.p.a. poprzez dopuszczenie w charakterze strony toczącego się postępowania Zespołu Szkół [...] nr [...] im. [...] w [...], podczas gdy nieruchomość, na której znajduje się ten podmiot nie jest położona w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczy postępowanie, wobec tego wskazywany podmiot nie posiada interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i brak jest podstaw dla uznania, aby Zespół Szkół działał w niniejszej sprawie w charakterze strony. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z orzeczeniem o należnych na jego rzecz kosztach. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, iż w sprawie występuje wielość stron, którym doręczono decyzję organu I instancji. Data doręczenia decyzji jednej ze stron postępowania administracyjnego stanowi zatem moment jej wejścia do porządku prawnego (do obrotu), a zatem w myśl art. 110 k.p.a., od tego momentu PINB był nią związany. Wejście decyzji do obrotu prawnego umożliwia każdej stronie zapoznanie się z jej treścią, niezależnie czy nastąpiło jej formalne doręczenie w trybie określonym przepisami k.p.a. Skarżący podkreślił, iż przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony i nie mogą być interpretowane niejako "na jej szkodę", w sytuacji gdy ta podejmuje wszelkie starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia skutecznego odwołania od wydanej decyzji. Innymi słowy, nawet jeżeli doręczenie decyzji było w okolicznościach sprawy wadliwe, to brak było podstaw do przyjęcia, że wniesienie odwołania było przedwczesne. Niezasadne jest zatem stwierdzenie przez [...]WINB, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania i odmówienie w ten sposób Skarżącemu prawa do merytorycznego zbadania sprawy. Stanowisko prezentowane przez Skarżącego znajduje - w jego ocenie - potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym m.in. w ▪ wyroku WSA w Łodzi z dnia 9 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 399/14; ▪ wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3121/16; ▪ wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/16; ▪ wyroku NSA z dnia 19 maja 2016 r., II GSK 2734/14. V. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VI. Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty okazały się słuszne. Na wstępie należy zwrócić uwagę, iż na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi, co jest przejawem oficjalności postępowania sadowego. Nadto, na mocy art. 119 ust. 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, w składzie trzyosobowym. Przechodząc do meritum wskazać należy, iż istotą niniejszego postępowania jest kontrola aktu, którym organ formalnie zakończył postępowanie odwoławcze z uwagi na przedmiotową niedopuszczalność odwołania, które - zdaniem [...]WINB - wniesiono przedwcześnie, a więc nieskutecznie. Wokół tego zagadnienia koncentrują się również dwa pierwsze zarzuty skargi, kwestionujące (jako błędne) zastosowanie wskazanych w nich przepisów procesowych k.p.a., które nie uwzględnia faktu wejścia decyzji rozbiórkowej do obrotu i zaskarżenia jej już po tym fakcie. W związku z tym należy zwrócić uwagę, iż w myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne, kończy postępowanie w sposób formalny i podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.). W zaskarżonym postanowieniu zasadnie stwierdzono, iż art. 134 k.p.a. wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania (przedmiotowe i podmiotowe). Przedmiotowe mają miejsce w przypadku braku przedmiotu zaskarżenia oraz braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie nie służy zatem od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Przeszkody podmiotowe to natomiast sytuacje związane z wywiedzeniem odwołania przez osobę nie legitymującą się prawem do wniesienia takiego środka w myśl art. 28 k.p.a. W art. 129 § 1 i 2 k.p.a. wskazano z kolei, iż odwołanie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Nie ma zatem racji Skarżący twierdząc, że przepis art. 129 § 2 k.p.a. przewiduje jedynie termin końcowy wniesienia odwołania. Choć niewątpliwie przepis ten w głównej mierze koncentruje się na terminie końcowym, to jednak w zestawieniu z art. 110 k.p.a. (aktualnie art. 110 § 1) określa także początek biegu terminu do złożenia odwołania. Zasadne jest więc co do zasady stanowisko, zgodnie z którym środek zaskarżenia wniesiony przedwcześnie tj. zanim decyzja weszła do obiegu (została doręczona), jest niedopuszczalny w myśl art. 134 k.p.a. Przedwczesne wniesienie odwołania nie może bowiem wywołać skutków prawnych. Słusznie więc twierdzi organ, iż gdyby rozpoznał takie przedwczesne odwołanie (wniesione przed wejściem do obrotu prawnego decyzji organu I instancji), to wydane rozstrzygnięcie byłoby dotknięte wadą nieważności - rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Opisany stan nie ma jednakże zastosowania w niniejszej sprawie, odnosi się bowiem do takich spraw, w których odwołanie wnoszone jest od decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego. Tym samym organ nie ma racji, a przywoływane przez niego rozstrzygnięcia sądów administracyjnych dotyczą sytuacji odmiennych niż występująca w rozpatrywanej sprawie. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, iż dla skuteczności wniesionego odwołania kluczowe jest, aby w myśl art. 110 k.p.a. (aktualnie art. 110 § 1 k.p.a.) zaskarżany akt administracyjny wszedł do obrotu i znalazł się w posiadaniu strony, chociażby naruszono przepisy regulujące procedurę jego doręczeń (tak wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 3095/15). Słusznie podnosi się więc do rangi zasady zapatrywanie, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Nie można ich więc interpretować na niekorzyść strony podejmującej, być może czasami nieudolnie, czynności zmierzające do merytorycznego zakwestionowania wydanej decyzji. Jest to tym jaskrawsze, jeżeli zestawi się powyższą zasadę z okolicznościami niniejszej sprawy tj. z faktem trzykrotnego zwracania się Skarżącego do organu z prośbą o informację, kiedy wydana zostanie decyzja (patrz pisma z dnia: 2 lutego 2017 r., 8 kwietnia 2017 r. i 2 czerwca 2017 r.) oraz z okolicznością, iż wpływ odwołania do organu I instancji dokładnie pokrywa się z dniem odebrania decyzji przez Skarżącego (dzień 10 lipca 2017 r.). Na tle tak widzianych istotnych okoliczności faktycznych sprawy nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, formalnie kończącego etap badania sprawy w postępowaniu odwoławczym. Pomimo bowiem tego, że strona dowiedziała się o decyzji od innego uczestnika postępowania, któremu została ona w sposób prawidłowy doręczona, wniesione odwołanie jest skuteczne. Doręczenie decyzji jednemu z zainteresowanych w sprawie spowodowało bowiem jej wejście do obrotu prawnego. Jako skrajnie formalne należałoby zatem traktować podejście, które w tych konkretnych okolicznościach pozbawiłoby stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. Taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. Niezależnie od powyższego Sąd zwraca również uwagę, iż odwołanie, choć nadane wcześniej, wpłynęło do organu I instancji w tym samym dniu, w którym strona odebrała decyzję (10 lipca 2017 r.). Z kodeksowych przepisów o terminach (Dział I, Rozdział 10), wynika niewątpliwie gwarancja dla strony zachowania terminu (końcowego), o ile pismo zostanie w prawidłowej formie przesłane (tu nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe). Tym samym, na tle niniejszej sprawy wskazanych przepisów nie można interpretować w ten sposób, aby stanowiły one przeszkodę dla rozpoznania środka, który choć nadany wcześniej, wpłynął do organu w tym samym terminie, w którym strona odebrała zaskarżany akt. W konsekwencji, jako skuteczne, choć nie w pełnym zakresie, uznać należało zarzuty nr 1 i 2 skargi. Organ II instancji, o ile odwołanie nie zawiera innych wad, nada mu zatem prawidłowy bieg. VII. Chybione są natomiast zarzuty nr 3 i 4. Wydane postanowienie nie narusza art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i art. 126 k.p.a. Stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia, choć niewątpliwie jest ono błędne, nie można traktować jako gołosłownej wypowiedzi, nie zawierającej wyjaśnienia stosowanych przepisów prawa. Rozróżniać bowiem należy brak jakiegokolwiek wyjaśnienia przyczyn i podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia, od błędnie zajętego stanowiska. Z kolei poruszona w zarzucie nr 4 kwestia dopuszczenia w charakterze strony postępowania Zespołu Szkół [...] nie może być przedmiotem badania w niniejszej sprawie. Legitymacja wskazanego podmiotu, jego udział w postępowaniu i wpływ na nie, będzie mogła zostać zbadana w ramach merytorycznej analizy złożonego odwołania. Reasumując, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. O zwrocie kosztów postępowania w kwocie 580 złotych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).