VII SA/Wa 229/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej skargę oddala Starosta P. postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr rej. [...], działając na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. C. , odmówił wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej Starosty P. z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. w P. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przywołał przepis art. 152 § 1 k.p.a., w myśl którego, organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, oraz stwierdził, iż w rozpoznawanym przypadku wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji złożyła osoba, której w świetle przeprowadzonego postępowania nie przysługuje przymiot strony postępowania. Organ wskazał, iż odrębną decyzją wydał rozstrzygnięcie w tej sprawie. Starosta P. podniósł ponadto, iż posiadana przez organ dokumentacja, w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. w P., nie daje podstaw do stwierdzenia, iż istnieją okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w wyniku wznowienia postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. A. C. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r. podnosząc, iż złożył odwołanie od decyzji Starosty P. Nr [...] (odmawiającej wznowienia postępowania), w którym wskazał, że decyzja [...] została wydana ze szczególnym naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a co za tym idzie również Prawa budowlanego. W ocenie strony wyczerpało to przesłanki opisane w art. 152 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 k.p.a. oraz na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu zażalenia A. C., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r., nr rej. [...], nie stwierdziwszy podstaw, po przeanalizowaniu akt sprawy, do zastosowania art. 152 § 1 k.p.a. i wstrzymania wykonania decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że wstrzymanie decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a., należy traktować jako ostateczny środek zaradczy, oparty na udokumentowanych i wiarygodnych materiałach dowodowych. Zbyt szybkie wstrzymanie decyzji i nie poparte ostatecznymi dowodami na istnienie przesłanek wskazujących na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym, zdaniem organu, może stanowić naruszenie zasady trwałości decyzji. Wojewoda [...] stwierdził ponadto, że organem właściwym do określenia, czy okoliczności sprawy wskazują na możliwość uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania jest organ prowadzący to postępowania, czyli organ I instancji Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. C., wnosząc o jego uchylenie, jak również poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, oraz o wstrzymanie wykonania decyzji Starosty P. nr [...]. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący wskazał, iż z treści przepisu art. 152 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną postanowienia wynika, iż organ administracyjny ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Tak więc przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest samo przekonanie o możliwości uchylenia decyzji, w wyniku wznowienia postępowania. Zdaniem strony skarżącej, zabezpieczający charakter tego przepisu i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, iż rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. O tym zadecyduje dopiero dalszy etap postępowania nadzwyczajnego – wznowieniowego. W ocenie A. C., zachodzi zaś konieczność wstrzymania wykonania decyzji Starosty P. Nr [...], bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów, a w szczególności § 13 ust. 2 pkt 1 oraz § 13 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Skarżący wskazał nadto, iż na skutek jego odwołania Wojewoda [...] uchylił decyzję Starosty P. nr [...] (o odmowie wznowienia postępowania w sprawie decyzji Nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. W dniu 17 sierpnia 2009 r. wpłynęło do Sądu pismo A. C.. W piśmie tym skarżący podtrzymał swoje stanowisko zawarte w skardze oraz wskazał, iż postępowanie w przedmiocie wznowienia nie zostało do chwili obecnej zakończone, a budowa dobiega końca, wstrzymanie zaś wykonania decyzji Starosty Powiatowego Nr [...] ograniczy jej negatywne skutki, tym bardziej, że zdaniem strony, przesłanki do jej uchylenia wydają się aż nadto oczywiste. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z poźn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję lub postanowienie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 152 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. W doktrynie podkreśla się, że podstawą wstrzymania wykonania decyzji jest istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, a zatem stanu, gdy na podstawie akt sprawy organ wstępnie jest przekonany o konieczności uchylenia decyzji. Organ nie może wstrzymać wykonania decyzji, gdy występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a. Natomiast wystąpienie przesłanki określonej w art. 146 § 2 k.p.a. (nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej) może być jedynie wynikiem ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem nie może stanowić przeszkody do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski "k.p.a. Komentarz", wyd. C. H. Beck, warszawa 2002 r., str. 662). W postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się merytorycznej zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego. Z natury rzeczy nie wchodzą w rachubę w takim wypadku zarzuty naruszenia tych norm prawa materialnego, które będą miały zastosowanie dopiero w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również zwraca się uwagę na incydentalny charakter postępowania w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 720/07 (nie publ.), trafnie zwrócono uwagę, że brak jest podstaw do traktowania tej instytucji procesowej tak, jak gdyby wydanie postanowienia na podstawie art. 152 § 2 k.p.a. następowało na podstawie tych samych reguł, co załatwienie sprawy administracyjnej co do istoty, a wiec po zebraniu i rozpatrzeniu całego niezbędnego materiału dowodowego, jak tego wymaga przepis art. 77 § 1 k.p.a., oraz po podjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, stosownie do art. 7 k.p.a. Zaistnienie przesłanki prawdopodobieństwa uchylenia decyzji dotychczasowej nie wymaga udowodnienia, że decyzja dotychczasowa podlega uchyleniu. W tego rodzaju postanowieniu właściwy organ powinien wskazać, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 k.p.a., brak jest przesłanki negatywnej do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji. Oprócz wskazywanych wyżej okoliczności sprawą naturalną jest obowiązek badania przez organ przedmiotowości ewentualnego wstrzymania wykonania decyzji, czyli tego, czy decyzja ta w całości została wykonana (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 863/08, LEX 484864). Jeszcze raz należy podkreślić, iż podstawową przesłanką uprawniającą organ do wstrzymania decyzji jest zaistnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Wychodząc z takiego stanowiska organy administracji orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo wywiodły, iż nie zaistniały przesłanki do wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w wyniku wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 k.p.a. Analiza dokumentacji, w sprawie wniosku o pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. S. w P., nie dała bowiem podstaw do stwierdzenia, iż istnieją okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w wyniku wznowienia postępowania. Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...], Starosta P. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty P. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Zasadności podjętego rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie zmienia fakt uchylenia w/w decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2008 r., przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...], gdyż podstawą uchylenia wskazanej decyzji były względy natury formalnej, organ został zobowiązany do zbadania, czy podanie A. C. o wznowienie postępowania zostało złożone w terminie. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę jako nieuzasadnioną oddalił.