VII SA/Wa 2290/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art.126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz 1071 z późn zm., zwanej dalej K.p.a.), art. 17 i art. 18 oraz art. 23 § 1 i § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. (Dz. U. z 2005 r., Nr 229 poz 1954 z późn.zm.) o postępowaniu egzekucyjnym w administracji po rozpatrzeniu wniosku J. P. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r., znak: [...] nakładającego na J. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] kwietnia 1975 r. nakazującej: 1. wykonać szczelną gnojowicę zabudowaną 2. zamontować rynny i rury spustowe od strony zachodniej i północnej budynku, 3. rozebrać tymczasowe zadaszenie przy zachodniej granicy parceli. Postępowanie wszczęte zostało wystawieniem w dniu [...] września 1976 r. tytułu wykonawczego znak: [...]. Tego samego dnia organ wystawił także postanowienie o nałożeniu grzywny. Zobowiązany J. P. pismem z [...] września 2009 r. wniósł do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Naczelnika Gminy P. z [..] września 1976 r. Organ wskazał, że w związku z faktem, iż żaden właściwy organ, ani też zasoby archiwalne nie wykazały się posiadaniem akt sprawy znak: [...] rozstrzygnięcie swoje oparł na dokumentach pozyskanych od J. P., stanowiących dowód na okoliczność wydania postanowienia o nałożeniu grzywny i poprzez fakt posiadania przez J. P. oryginału postanowienia - na wejście do obrotu prawnego badanego postanowienia i tym samym zasadności procedowania w przedmiocie żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Organ pierwszej instancji stwierdził, że nie będąc związany granicami złożonego wniosku, zbadał, czy w związku z wydawaniem postanowienia objętego kontrolą wystąpiła którakolwiek z przesłanek wymienionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1 - 7 K.p.a. W pierwszej kolejności zweryfikował, czy badane postanowienie zostało wydane przez organ właściwy, tj. pod kątem wystąpienia przesłanki o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., której wystąpienia nie stwierdził. W przedmiotowej sprawie kompetencje Naczelnika Gminy P. jako organu pierwszej instancji, który wydał badane postanowienie, wynikały wprost z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U z 1966r Nr 24 poz. 151 z późn. zm.) Organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, wynikających z decyzji z zakresu administracji państwowej, wydanych przez przedsiębiorstwa państwowe i inne państwowe jednostki organizacyjne oraz organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne, jest organ administracji państwowej I instancji, z którego właściwością związana jest sprawa; w razie wątpliwości lub braku takiego organu, organ ten zostanie wyznaczony przez miejscowo właściwego naczelnika gminy, prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy). W niniejszej sprawie nie zaistniała również przesłanka została określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zgodnie z którym podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa i na wystąpienie tej przesłanki powoływał się J. P.. Wydanie postanowienia bez podstawy prawnej to sytuacja, gdy organ administracji publicznej wydając decyzję nie oparł jej na żadnym przepisie prawnym, ponieważ przepisu takiego albo w ogóle nie było, albo też istniejący przepis nie mógł stanowić dla organu upoważnienia do działania w prawnej formie decyzji administracyjnej. Organ prowadząc postępowanie egzekucyjne ma uprawnienia do nałożenia grzywny. Z uprawnienia tego skorzystał Naczelnik Gminy P. wydając badane postanowienie, wskazując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia obowiązującą w dacie orzekania właściwą normę prawa. Orzekając określił wysokość grzywny w granicach zakreślonych ówcześnie obowiązująca ustawą, zaś obowiązek nałożył na osobę zobowiązaną, określoną wprost w tytule wykonawczym, co do którego można było wnosić zarzuty, w tym zarzut niewłaściwej osoby zobowiązanej. W badanym postanowieniu nie zachodzi sprzeczność między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. Analizując badane postanowienie z [...] września 1976 r. pod kątem spełnienia pozostałych przesłanek nieważności, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie została spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Skoro przepisy prawa umożliwiały wielokrotne nakładanie grzywien, to brak jest podstaw do uznania, iż w sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalnej tożsamości przedmiotowej i podmiotowej, skutkującej stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia. Weryfikowane postanowienie jest pierwszym z wielu możliwych, wydane w dniu wystawienia tytułu wykonawczego. W ocenie organu pierwszej instancji badane postanowienie nie jest również dotknięte wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. wydaniem postanowienia w stosunku do osoby nie będącej stroną postępowania administracyjnego. Jedyną bowiem stroną w postępowaniu egzekucyjnym jest zobowiązany J. P.. Określenie zobowiązanego nastąpiło na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego i jest tożsamy z zobowiązanym określonym w egzekwowanej decyzji. Grzywna została nałożona na J. P., na którego uprzednio wystawiono tytuł wykonawczy i który do wykonania obowiązku został zobowiązany decyzją z [..] kwietnia 1975 r., znak: [....] Zatem postanowienie zapadło w stosunku do strony postępowania egzekucyjnego, co czyni je prawidłowym. Co do przesłanki niewykonalności aktu administracyjnego, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. organ podkreślił, że badany jest stan faktyczny i prawny, który istniał w dacie wydania badanego postanowienia. Postanowieniem tym nałożono obowiązek uiszczenia określonej co do wysokości grzywny w celu przymuszenia. Co do zasady grzywna ma za zadanie przymusić do wykonania obowiązku a zatem musi być dotkliwa i odczuwalna, po drugie przy jej egzekwowaniu nie mają znaczenia ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Obowiązek jest sformułowany jasno i precyzyjnie, zaś wysokość grzywny mieści się w granicach prawem przypisanych. W ocenie organu pierwszej instancji badane postanowienie nie zostało również wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., zgodnie z którym wykonanie postanowienia stanowiłoby czyn zagrożony karą. W konkluzji organ stwierdził, że badane postanowienie Naczelnika Gminy P. z dnia [...]września 1976 r. nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak; [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. P. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie na postanowienie [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] maja 2011 r., znak: [...] W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia [...] kwietnia 975 r. nakazał J .P. 1. wykonać szczelną gnojownią zabudowaną, 2. zamontować rynny i rury spustowe od strony zachodniej i północnej budynku, 3. rozebrać tymczasowe zadaszenie przy zachodniej granicy parceli. Ze względu na niewykonanie przez J.P. . powyższego obowiązku, Naczelnik Gminy P. przesłał do J. P. upomnienie z dnia [...] października 1975 r., w którym wezwał go do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] kwietnia 1975 r. Następnie wszczął postępowanie egzekucyjne w tej sprawie. Po wystawieniu stosownego tytułu wykonawczego w dniu [...] września 1976 r. (znak: [...]) Naczelnik Gminy P. wydał w stosunku do zobowiązanego postanowienie (znak: [...]) o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. Pismem z dnia [...] września 2009 r. J. P. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym, przewidzianym przez przepisy Działu III ustawy z dnia 17 czerwca1966 r. - o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z przepisami powyższej ustawy, w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w całości lub w części. Zgodnie z art. 118 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Każdorazowo nałożona grzywna nie może jednak przekraczać sumy 2.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej - 10.000 zł". Uwzględniając powyższe ograniczenie, wysokość grzywny ustalał, w drodze uznania administracyjnego, właściwy organ, tj. w niniejszej sprawie Naczelnik Gminy Poronin jako organ egzekucyjny. Zdaniem organu odwoławczego nałożenie przez ten organ grzywny w wysokości 2.000 zł było uzasadnione i sprzyjało osiągnięciu podstawowego celu postępowania, jakim było wykonanie ciążącego na adresacie badanego postanowienia obowiązku. Wysokość grzywny mieści się w ramach w/w przepisu. Organ odwoławczy za bezzasadny uznał zarzut J. P., że był jedynie współwłaścicielem nieruchomości. Organ wskazał, że stosownie do art. 28 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie mógł badać zasadności obowiązku podlegającego egzekucji, to znaczy nie mógł badać, czy decyzja na mocy której nałożono obowiązek, była zgodna z prawem i słuszna. Nie mogły być więc przedmiotem rozważań organu egzekucyjnego w sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności dotyczące udziału J. P. we współwłasności nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego nie można więc przyjąć, że badane w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcie Naczelnika Gminy w P. z dnia [...] września 1976 r., w ogóle narusza prawo, a tym bardziej w sposób rażący. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Postanowienie Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r. nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. skargę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. P. wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącego zaskarżone postanowienie narusza art. 62 K.p.a. oraz art. 139 K.p.a., a ponadto przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj.: art. 18, art. 33, art. 36, art. 45, art. 59. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że w postępowaniu nie brali udziału współwłaściciele budynku, organ nie uwzględnił jego zarzutów co do błędnie określonej strony zobowiązanej i błędnie nie umorzył postępowania egzekucyjnego. Skarżący wskazał ponadto, że na mocy wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] marca 2000 r. została zniesiona współwłasność, a właścicielem budynku jest K. G . Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r., znak: [...] nakładającego na J. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. Stwierdzenie nieważności decyzji, ale także – stosownie do art. 126 K.p.a. – postanowień, od których przysługuje zażalenie - jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji (art. 16 K.p.a.), stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem jego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. W tym postępowaniu decyzję weryfikuje się w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji w stosunku, do której toczy się postępowanie nieważnościowe. Zatem zakres postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru, jak już wcześniej wskazano, nie orzeka, co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach organy przeprowadziły kontrolę wydanego w postępowaniu zwykłym postanowienia Naczelnika Gminy P. z dnia [...] września 1976 r., znak: [...] i prawidłowo oceniły, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. nie występuje. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji będącą skutkiem naruszenia norm prawnych, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy, po dokonaniu oceny przeprowadzonego przez organy obu instancji postępowania nadzwyczajnego, Sąd nie dopatrzył się takiego naruszeniu prawa, które mogło by mieć wpływ na wynik sprawy czyli uznanie, że badane postanowienie Naczelnika Gminy P. zapadło z rażącym naruszeniem prawa lub innym naruszeniem wymienionym w art. 156 §1 K.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z brzmieniem art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanego postanowienia) "Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego", natomiast art. 119 § 2 w/w ustawy stanowi, iż "Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym". Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule egzekucyjnym (wykonawczym). Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym stosowanym w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym. Jest to środek egzekucyjny przymuszający, który ma na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny. W ocenie Sądu, organy prawidłowo przeprowadziły kontrolę postanowienia Naczelnika Gminy P. z dnia [...]września 1976 r. pod kątem jego zgodności z prawem i ewentualnego występowania wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. i trafnie uznały, że przedmiotowe postanowienie nakładającego na J. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł zostało wydane zgodnie z prawem. Z przeprowadzonego przez organy postępowania wynika, że ze względu na niewykonanie przez J. P. obowiązku wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy P. z [...] kwietnia 1975 r., zostało wystawione upomnienie z dnia [...] października 1975 r. wzywające go do wykonania przedmiotowego obowiązku, w dniu [...] września 1976 r. został wystawiony tytuł wykonawczy, a następnie Naczelnik Gminy P. wydał badane postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 2.000 zł. Badane postanowienie z dnia [..] września 1976 r. zostało wydane przez właściwy rzeczowo organ, w oparciu o obowiązującą w dacie orzekania właściwą normę prawa, wysokość grzywny w celu przymuszenia została określona w granicach zakreślonych ówcześnie obowiązującą ustawą oraz obowiązek został prawidłowo nałożony na skarżącego jako osobę zobowiązaną, określoną w tytule wykonawczym, a więc skierowane do podmiotu będącego stroną w sprawie. Badane postanowienie jest wykonalne pod względem faktycznym i prawnym. Nie ma bowiem żadnych przeszkód faktycznych w jego wykonaniu, nie istnieją również żadne przeszkody prawne, które musiałyby być związane z zakazami prawnymi. Obowiązek został określony w sposób precyzyjny, posiada więc walor wykonawczy. Nie dotyczyło sprawy rozstrzygniętej wcześniej innym postanowieniem ostatecznym, a jego wykonanie nie powodowało czynu zagrożonego karą. Prawidłowo także organ w zaskarżonej decyzji stwierdził, że organ egzekucyjny nie jest uprawnionym do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że nie mogły być przedmiotem rozważań organu egzekucyjnego w sprawie dotyczącej nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności dotyczące udziału J.P. we współwłasności nieruchomości. Z powyższych względów należy uznać zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem, a zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.