VII SA/Wa 2290/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2017 r. sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W., [...] sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w W. i [...] sp. z o.o. sp. k. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych oddala skargi [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r, nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016r orzekającej o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w zakresie rampy rozładowczej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w W. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej rampy rozładowczej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w W. wszczęte zostało z urzędu w związku z wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...]. W dniu [...] stycznia 2016r. przedstawiciel organu powiatowego przeprowadził czynności kontrolne na terenie w/w nieruchomości, w wyniku których stwierdzono, że została wybudowana rampa rozładowcza przy pomieszczeniach lokalu usługowego - sklepu [...]. Ustalono, iż rampa została wykonana na podstawie zgłoszenia dokonanego przez [...] Sp. z o. o. Sp. k. w dniu [...] października 2013r do którego organ nie wniósł sprzeciwu, co wynika z zaświadczenia Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2013r. W trakcie oględzin stwierdzono ponadto, iż rampa rozładowcza wraz ze schodami przy rampie została wykonana zgodnie z dokonanym zgłoszeniem. Nie wykonano natomiast nawierzchni biologicznie czynnej na miejscu schodów, stanowiących wyjście ewakuacyjne, nie zmieniono szerokości dojść z 2,0 m na 1,70 m oraz nie zmieniono szerokości chodników na 1,5 m przy wjeździe do garażu przy ul. [...]. Nie zmieniono również geometrii dojścia przy stronie południowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] uznając, iż wykonane roboty budowlane polegające na budowie rampy rozładowczej nie wymagają żadnych czynności lub robót oraz nie stwarzają zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Rozpatrując odwołanie Wspólnoty Mieszkaniowej [...] organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie postępowania organ pierwszej instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. zobowiązujące organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2016r. przez przedstawiciela organu powiatowego na terenie w/w nieruchomości, stwierdzono, że rampa rozładowcza przy pomieszczeniach lokalu usługowego - sklepu [...] w tym budynku została wykonana z odstępstwami od zgłoszenia dokonanego w dniu [...] października 2013r. Nie wykonano bowiem między innymi nawierzchni biologicznie czynnej na miejscu schodów, stanowiących wyjście ewakuacyjne. Wprawdzie organ pierwszej instancji stwierdził , iż "sprawa dotycząca powierzchni biologicznie czynnej jest przedmiotem odrębnego postępowania", jednakże w ocenie [...] WINB postępowanie wyjaśniające w tym zakresie (tj. niewykonanie w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego powierzchni biologicznie czynnej) winno zostać przeprowadzone w toku przedmiotowego postępowania. Ewentualne niezachowanie wymaganej nawierzchni biologicznie czynnej będzie skutkiem robót budowlanych związanych z budową rampy rozładowczej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w W.i może mieć wpływ na prawidłowość tychże robót. Ponadto organ powiatowy nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zgodności spornych robót budowlanych z obowiązującymi na terenie nieruchomości przy ul. [...] w W. przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu odwoławczego rampa rozładowcza jest urządzeniem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem pomieszczeń lokalu usługowego w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W.. W tej sytuacji - niezależnie od tego, kiedy sporna rampa została wybudowana (legalnie czy samowolnie) — zastosowanie będzie miał tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Powołany tryb będzie bowiem miał zastosowanie zarówno w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1), jak i w sytuacji prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3). Istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie powyższych przepisów jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Przy czym, w postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość spornych robót wyłącznie pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną oraz przepisami planistycznymi. Jakkolwiek zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] zasadnie zastosował w sprawie art. 51 Prawa budowlanego, to jednak decyzja o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w zakresie rampy rozładowczej przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w W. jest przedwczesna. W ocenie [...] WINB w przedmiotowej sprawie niezbędne jest zatem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wypełnia dyspozycję art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego, które należy przeprowadzić wykracza poza unormowania art. 136 K.p.a. uprawniającego organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania dowodowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w W., [...] Sp. z o. o. Sp. k. ( inwestor ) i [...] spółka z o.o. sp.k. w W.. Skarżąca wspólnota zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego - art. 3 p.9) ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż rampa rozładowcza stanowi urządzenie budowlane, podczas, gdy prawidłowa interpretacja przepisu winna prowadzić do wniosku, iż rampa rozładowcza jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji doprowadziło do sformułowania błędnych wskazówek dla organu I instancji odnośnie dalszego postępowania, odnośnie j braku możliwości zastosowania w postępowaniu trybu uregulowanego w art. 49b Prawa budowlanego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Spółka [...] zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów: 1) art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego zastosowanie w sytuacji braku ku temu przesłanek i niezastosowanie art. 138 § 1 k.p.a., 2) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kwestii naruszenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej pomimo tego, że dokonanie powyższego ustalenia było jak najbardziej możliwe i zasadne w toku postępowania przed organem drugiej instancji; 3) art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a. przez ocenę w braku ku temu przesłanek, że organ I instancji w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, 4) art. 77, 6, 7, 8, 10 i 12 k.p.a - określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędną wykładnię obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii, brak dokonania własnych ustaleń, oraz skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji pomimo, że odstępstwa od zgłoszenia robót budowlanych miały charakter nieistotny, znikomy i tym bardziej nie wymagały ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części; 5) art. 10 k.p.a. gdyż organ zaniechał także powiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji, czym ograniczył stronie możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. 6) art. 50 i 51 Prawa budowlanego przez błędne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał już w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy przez PINB na odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tych przepisach; W konkluzji wniosła uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Skarżąca [...] spółka z o.o. sp.k. w W. zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 2 k.p.a. – poprzez uchylenie decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzja [...] INB została wydana także z naruszeniem: 1. art. 136 k.p.a. – poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia kwestii naruszenia współczynnika powierzchni biologicznie czynnej pomimo tego, że dokonanie powyższego ustalenia było jak najbardziej możliwe i zasadne w toku postępowania przed organem drugiej instancji; 2. art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na odstąpienie od nałożenia na inwestora obowiązków wymienionych w tych przepisach; 3. art. 12 k.p.a. poprzez skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pomimo, że odstępstwa od zgłoszenia robót budowlanych miały charakter nieistotny, znikomy i tym bardziej nie wymagały ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części; 4. art. 10 k.p.a. zw zw. z art. 41§1 k.p.a. poprzez kierowanie pism i skarżonej decyzji do strony na nieprawidłowy adres pomimo tego, że strona skutecznie zawiadomiła o zmianie swojego adresu; dane naruszenie skutkowało uniemożliwieniem stronie wzięcia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu; 5. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego pomimo, że akta sprawy wyraźnie wskazują na okoliczność odmienną. Ze względu na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. Na rozprawie na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. zarządzono połączenie wszystkich trzech spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016r, nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania, którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozparzenia temu organowi. Kontroli Sądu podlegało więc sprawdzenie czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie w toku postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucił temu organowi, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony i wskazał w tym względzie na okoliczność wykonania rampy rozładowczej z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia. W trakcie oględzin stwierdzono bowiem odstępstwa polegające na braku wykonania nawierzchni biologicznie czynnej na miejscu schodów stanowiących wyjście ewakuacyjne, nie zmieniono szerokości dojść z 2,0 m na 1,70 m oraz nie zmieniono szerokości chodników na 1,5 m przy wjeździe do garażu przy ul. [...]. Nie zmieniono również geometrii dojścia przy stronie południowej. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego przedwczesna była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2016r orzekająca o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego odnośnie niewykonania w ramach budowy rampy nawierzchni biologicznie czynnej na miejscu schodów stanowiących wyjście ewakuacyjne podkreślając, że ewentualne niezachowanie wymaganej nawierzchni biologicznie czynnej będzie skutkiem robót budowlanych związanych z budową rampy rozładowczej przy budynku mieszkalnym, wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] w W. i może mieć wpływ na prawidłowość wykonanych robót. Wyjaśnił, że istotą postępowania naprawczego prowadzonego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa, w tym również prawa miejscowego między innymi w zakresie wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Zarzucił organowi pierwszej instancji, że sprawę zachowania powierzchni biologicznie czynnej prowadzi w odrębnym postępowaniu podczas gdy powinna być prowadzona w toku przedmiotowego postępowania. Kolejny zarzut organu odwoławczego dotyczy braku przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zgodności spornych robót budowlanych z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób jednoznaczny wskazał na wadliwości postępowania przed organem I instancji. W zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił również, iż w przedmiotowej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co wykracza poza dyspozycję art. 136 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadnia zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Przemawia za takim rozstrzygnięciem również konieczność zapewnienia stronom możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Wbrew zarzutom skarżącej Wspólnoty organ odwoławczy prawidłowo zakwalifikował rampę rozładowczą jako urządzenie budowlane zapewniające możliwość użytkowania zgodnie z przeznaczeniem pomieszczeń lokalu usługowego sklepu [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w W. Trafnie też wskazał na tryb w którym powinno toczyć się postępowanie naprawcze. Tryb przewidziany w art. 50-51 Prawa budowlanego ma zastosowanie bowiem zarówno w sytuacji prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego zgłoszenia (art. 50 ust. 1 pkt 1), jak i w sytuacji prowadzenia robót na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (art. 50 ust. 1 pkt 3). Skarżąca Wspólnota podnosiła zarzut usytuowania rampy z naruszeniem odległości od krawędzi jezdni ( 60 cm ), która to okoliczność także wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. Zarzuty skarżącej spółki [...] i spółki [...] są niezasadne. Wbrew twierdzeniom obu spółek organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego gdyż istniały przesłanki do jego zastosowania, a przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. oznaczałoby w istocie naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. W związku z powyższym skargi jako bezzasadne na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) należało oddalić.