VII SA/Wa 2292/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska(spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. skargę oddala; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r., znak: [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 156 §1 pkt 2, w związku z art. 158 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 98 z 2000 r. poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U, Nr 156 z 2006r. poz. 1118 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. G., stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1993r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego (częściowa wymiana kubatury), na działce [...] przy ul. [...] w [...], przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...].01.1995r. -[...] na A. K. W uzasadnieniu organ wskazał, że rozstrzygające znaczenie dla oceny zgodności z prawem kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji ma kwestia dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W aktach niniejszej sprawy nie ma wypisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, a to uniemożliwia bezsporne ustalenie, czy inwestor – A. M. faktycznie dysponowała przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, w dniu złożenia wniosku oraz w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Ustalenie prawa do dysponowania ww. nieruchomością jedynie na podstawie kserokopii prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...].12,1992r. - Sygn. Akt [...], przyznającego na współwłasność po 1/2 części wymienionej nieruchomości, na rzecz A. M. i A.G. - było naruszeniem przepisów Prawa budowlanego oraz Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego. Znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie A. Gałęziowskiej (poprzedniej współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości), wyrażające zgodę na rozbudowę budynku mieszkalnego przy ul. [...] - ma znaczenie drugorzędne. Wojewoda [...] stwierdził, że o prawie do dysponowania nieruchomością nie decydują zapisy dokonywane np. w ewidencji gruntów, w aktach notarialnych lub w postanowieniach właściwych sadów powszechnych. Rozstrzygające znaczenie ma wpis do ksiąg wieczystych. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 8 lipca 1982 o księgach wieczystych i hipotece (tekst jednolity: Dz. U. z 2001r. Nr 124 poz. 1361 z późn. zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. O tym, kto jest właścicielem nieruchomości, czy też jak w przedmiotowej sprawie współwłaścicielem - decyduje treść oraz moment dokonywania wpisu w księdze wieczystej, prowadzonej dla wskazywanej nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lutego 2008r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. M. od decyzji Wojewody [...] z dnia 13 grudnia 2007r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja1993r. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że A. M. w dniu 23 marca 1993r. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce [...] przy ul. [...] w [...]. Do wniosku załączyła kserokopię prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992r., sygn. akt: [...], z którego wynika, iż jest współwłaścicielką nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] oraz oświadczenie A. G., współwłaścicielki nieruchomości, w którym ta wyraziła zgodę na wykonanie rozbudowy przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy stwierdził, że w świetle ww. dokumentów i dyspozycji przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r ( Dz.U. z 1974r nr 38 poz. 229). inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Załączone przez inwestora prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992r., sygn. akt: [...] jest dokumentem spełniającym wymagania określone w przepisie § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenoweji Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48). Skargę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008r.wniosła K. G. - dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji. Podniosła, że organ II instancji dokonał niewłaściwej analizy materiału dowodowego. Inwestor nie wykazała prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W szczególności przedstawiona została zgoda współwłaściciela sprzed dwu lat od daty wniosku o pozwolenie na budowę W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym - na podstawie przepisu art. 156 § 1 k.p.a.. Postępowanie nieważnościowe jest szczególnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. , stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w powyższym przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 Kpa, to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. , a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. Biorąc pod uwagę okoliczności przedmiotowej sprawy zasadnicze znaczenie ma ocena zaistnienia przesłanki określonej w pkt 2 przepisu art. 156 § 1 k.p.a., przewidującego jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji wydanie jej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8.04.1994 r. (III ARN 13/94), OSN 1994, z. 3, poz. 36, wyrok NSA z 18.07.1994 r. (V SA 535/94), ONSA 1995, z. 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa ( porównaj wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04 publikowany zbiór Lex Nr 165717). Przedmiotem kontroli prowadzonej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym była decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 1993r. udzielająca pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, na działce [...] km [...] przy ul. [...] w [...], przeniesionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia1995r. -[...] na A. K. Inwestorka do wniosku o jej wydanie złożyła kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] grudnia 1992r., sygn. akt [...] oraz oryginał oświadczenia z dnia 9 marca 1991r. współwłaścicielki – A. G. wyrażającej zgodę na rozbudowę przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością, z zastrzeżeniem art. 29a. W myśl § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 48) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć dowód własności, wieczystego użytkowania działki budowlanej, a na obszarach wsi również dowód samoistnego posiadania lub inny dowód dysponowania nieruchomością, określony w odrębnych przepisach. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa - kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Należy podzielić stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż dokumenty przedłożone przez inwestora wykazały w sposób niewątpliwy jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać należy, ze skarżąca nie kwestionowała, ze inwestor jest współwłaścicielem nieruchomości zgodnie z ww. postanowieniem sądu. Także z akt sprawy wynika, że postanowienie to stało się podstawą wpisu prawa współwłasności w księdze wieczystej kw nr. [...] - prowadzonej w Sądzie Rejonowym w [...]. Zgoda A. G., choć pochodząca sprzed 2 lat od wniosku o pozwolenie na rozbudowę nie została odwołana w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę. Podkreślenia wymaga i to, że A; G; nie kwestionowała przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę, wniosek o stwierdzenie nieważności złożyła dopiero jej córka K. G. po 14 latach od dnia wydania decyzji. Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).