VII SA/Wa 2293/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił E. B. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] obręb [...] przy ulicy [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania Z.Ś. od ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011r., [...] stwierdził nieważność postanowienia nr [...], a następnie utrzymał własne postanowienie w mocy postanowieniem z dnia [...] października 2011r. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Z.Ś. - uchylił decyzję Prezydenta [...] Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., VII SA/Wa 31/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie GINB z dnia [...] października 2011r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 2690/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości ww. wyrok WSA w Warszawie i oddalił skargę, w związku z tym postanowienia GINB ponownie podlegały wykonaniu. Następnie wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., VII SA/Wa 1071/14 WSA w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] Nr [...], wskazując, że nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa i wskazane braki projektu mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015r. nr [...] , na podstawie art. 136 kpa, zlecił Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z prawem poprzez usunięcie wskazanych w decyzji nr [...] wad dotyczących niewystarczającej liczby miejsc postojowych i niekompletnej analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynku sąsiedniego. Inwestor pismem z [...] maja 2015r. złożył wyjaśnienia podnosząc, że projekt budowlany został doprowadzony do zgodności z prawem, o czym świadczy złożenie do PINB dla [...] zawiadomienia o zakończeniu budowy w dniu [...] grudnia 2012r. i brak sprzeciwu. Do pisma załączono zaświadczenie PINB dla [...] z dnia [...] stycznia 2013r. potwierdzające brak sprzeciwu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Organ zaznaczył, że w wykonaniu wyroku z 17 września 2014r. zlecił przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego i wskazał, że zgodnie z decyzją Prezydenta [...] z [...] września 2009r. o warunkach zabudowy inwestor powinien zapewnić we własnym zakresie miejsca postojowe wg wskaźnika: - 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie nie mniej niż 1 miejsce/ 60m² powierzchni użytkowej mieszkania. Zgodnie z projektem, powierzchnia użytkowa budynku po rozbudowie ma wynieść 264,7 m², której podzielenie przez 60 daje 4,41 miejsca postojowe. Z uwagi na brak wskazań, aby liczbę tą zaokrąglać w górę, przyjęto korzystnie dla inwestora 4 miejsca postojowe. Jedno miejsce na każde pełne 60 m² . Dalej wyjaśnił, że zgodnie z projektem zagospodarowania działki, przewidziano 2 miejsca postojowe poza bryłą budynku. W piwnicy budynku, (symbol "01") jedno miejsce garażowe o pow. 20,7 m², dług. 6,75 m i szer. 3,06 m. Wskazał, że zgodnie z § 21 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m. W garażu może się więc zmieścić tylko jedno miejsce postojowe. Projekt przewiduje więc tylko 3 miejsca postojowe (2 poza budynkiem i 1 w garażu). Brakuje zatem jednego miejsca postojowego. Zdaniem organu odwoławczego argumenty inwestora dotyczące liczby miejsc postojowych są niezasadne. Bez znaczenia pozostaje brak sprzeciwu PINB. Ocenie podlega bowiem projekt budowlany, a nie stan faktyczny na działce. Dodał, że ewentualna samowola budowlana może być przesłanką do umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał, że w związku z postępowaniami toczącymi się przed Wojewodą [...], GINB i sądami administracyjnymi zaskarżona decyzja do daty wydania niniejszej decyzji w różnych okresach posiadała walor ostateczności lub go traciła. Ostateczna była od [...] stycznia do [...] października 2011r. oraz od [...] kwietnia 2012r. do [...] kwietnia 2014r. Prowadzenie robót wówczas nie może być uznane za samowolę budowlaną. Następnie za błędne uznał stanowisko, że powierzchnia rozbudowy nie osiągnęła 60 m², dlatego nie było obowiązku zapewnienia dodatkowego miejsca postojowego. Wyjaśnił, że projektowana powierzchnia rozbudowy przekracza 60 m² dla powierzchni użytkowej. Zgodnie z projektem, powierzchnia użytkowa rozbudowy wynosi 88,4 m². Ponadto wymóg decyzji o warunkach odniesiono do całego mieszkania, a nie do rozbudowy, dlatego prawidłowe ustalenie liczby miejsc postojowych wymaga uwzględnienia powierzchni użytkowej całości budynku. Dalej organ II instancji podał, że druga nieprawidłowość dotyczyła kompletności projektu budowlanego ze względu na art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W projekcie budowlanym zabrakło bowiem szerszej analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynku sąsiedniego. Projekt nie pozwalał bowiem na określenie, czy zostały spełnione wymagania § 13 13, 57 i 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w ramach sprawdzeń na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie została sporządzona też analiza nasłonecznienia, gdyż projektant przyjął, że nie ma takiej potrzeby, gdyż ww. przepisy nie mają zastosowania. W ocenie organu powyższy wniosek jest błędny. Wyjaśnił, że opinia inwestora, nie może zastąpić profesjonalnej analizy, sporządzonej przez uprawnioną osobę. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że stwierdzone nieprawidłowości są wystarczającą przesłanką do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Skargę na opisaną decyzję wniosła E. B. i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła naruszenie przepisów: 1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez uchylenie ww. decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy prac zostały już zakończone, a inwestycja jest użytkowana w związku ze zgłoszeniem zamiaru jej użytkowania i brakiem sprzeciwu; 2) art. 7 kpa i 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i uwzględnienia tego, że roboty budowlane objęte decyzją z dnia [...] sierpnia 2010r. zostały wykonane, co powinno doprowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego; 3) art. 7 kpa i 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego i wyjaśnienia, czy klatka schodowa połączona jest z pokojem dziennym lub holem, który połączony jest z pokojem dziennym i pomieszczenia te nie są oddzielone od siebie drzwiami oraz brak wyjaśnienia przeznaczenia ww. pomieszczeń w projekcie. Ww. twierdzenia legły u podstaw uznania, że projektant błędnie stwierdził, że § 13, 57, 60 warunków technicznych nie mają zastosowania, bowiem okno na elewacji zachodniej sąsiedniego budynku doświetla klatkę schodową, co doprowadziło do uznania, że w projekcie zabrakło szerszej analizy przesłaniania i nasłonecznienia budynku sąsiedniego; , 4) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r Nr 80, poz. 717 z ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię w wyniku, której Wojewoda wyszedł poza zakres związania decyzją o warunkach uznając, że warunki zabudowy odnoszące się do wskaźnika wymaganych miejsc postojowych należy interpretować w kontekście parametrów całego obiektu budowlanego ("mieszkania"), a nie wyłącznie w zakresie parametrów realizowanej na podstawie decyzji - pozwolenia na budowę inwestycji, tj. rozbudowy budynku; 5) art. 35 ust. 1 Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, ze względu na złożenie projektu budowlanego uwzględniającego odpowiednią liczbę miejsc postojowych wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy; 6) § 60 ust. 1 rozporządzenia sprawie warunków technicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że analiza nasłonecznienia powinna dotyczyć wszystkich okien budynku, podczas gdy analiza ta dotyczyć powinna tylko pokoi mieszkalnych, 7) art. 8 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej. Skarżąca podniosła, że wyżej wskazane uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem strony skarżącej rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji jest nieprawidłowe i nie znajduje oparcia w stanie faktycznym ani w obowiązujących przepisach prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W świetle powyższych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. i odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę omawianej inwestycji. Z akt sprawy wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę ze względu na toczące się postępowania przed organami i sądami administracyjnymi posiadała walor ostateczności od [...] stycznia do [...] października 2011r. oraz od [...] kwietnia 2012r. do [...] kwietnia 2014r. W toku postępowania inwestycja została zrealizowana, a fakt ten inwestor zgłosił do organu powiatowego, o czym świadczy pismo z dnia [...] grudnia 2012r. o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania. Zawiadomienie to zostało przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] bez sprzeciwu. Rozpoznając ponownie odwołanie Z.Ś. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. Wojewoda [...] okoliczności powyższych nie uwzględnił pomimo, że na fakty te powołał się w uzasadnieniu decyzji. Wskazać zatem trzeba, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, że postępowanie w sprawie wydania pozwolenia budowlanego staje się bezprzedmiotowe w przypadku gdy roboty budowlane zostały już wykonane i inwestycja zrealizowana. Przyjęcie takiego stanowiska wynika przede wszystkim z istoty sprawy o pozwolenie na budowę (por. wyroki NSA z dnia: 23 marca 2011r. sygn. akt II OSK 187/10; z dnia 7 grudnia 2005r. sygn. akt II OSK 285/05). Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawo budowlane przez pozwolenie na budowę rozumieć bowiem należy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 28 ust.1 powołanej ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z przytoczonych przepisów wynika zatem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczyć może wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, skoro celem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 32 i nast. Prawo budowlane jest uzyskanie zezwolenia na realizację nowego zamierzenia budowlanego. Tym samym nie może ono służyć zalegalizowaniu już zrealizowanej inwestycji, ani dokonaniu oceny, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z prawem (por. wyroki NSA z dnia: 27 lutego 2009r. sygn. akt II OSK 263/08, z dnia 7 lutego 2012r. sygn. akt II OSK 2243/10. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie może być zatem wydana w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone. Zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić tylko przed rozpoczęciem robót budowlanych. Przedmiotem pozwolenia jest bowiem określenie, jaki obiekt i w jakim miejscu może zostać wykonany w oparciu o podlegający zatwierdzeniu projekt budowlany. Dlatego organy architektoniczno - budowlane nie mogą merytorycznie rozstrzygać w sprawie udzielenia zgody na budowę, jeśli roboty zrealizowano. Z tego względu organ odwoławczy nie mógł kontynuować postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę opisanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, na działce nr [...] przy ulicy [...] w [...]. W takim przypadku bezprzedmiotowe stało się postępowanie prowadzone w przedmiocie pozwolenia na budowę i jako takie winno być umorzone w trybie art. 105 § 1 kpa. Sprawa administracyjna uzyskuje bowiem przymiot bezprzedmiotowości wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się niedopuszczalne. Dlatego też organ II instancji winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W sytuacji, gdy postępowanie winno podlegać umorzeniu, pozostałe zarzuty skargi dotyczące zagadnień merytorycznych pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast kwestie zbadania zgodności realizacji inwestycji z projektem i obowiązującymi przepisami w omawianym przypadku winny być przedmiotem oceny i kontroli organów nadzoru budowlanego. Stwierdzone przez Sąd uchybienia spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji.