VII SA/Wa 2296/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. skargę oddala Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) w związku z art.104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku P. J. w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) na działkę nr [...] w miejscowości W., nie zezwolił na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 2 marca 2011 r. zostały przeprowadzone przez przedstawicieli GDDKiA Oddział [...] oględziny nieruchomości, podczas których stwierdzono, że działka wnioskodawcy [...] przylega do pasa drogowego drogi krajowej nr [...], to jest - działki nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] oraz do działki nr [...] będącej w trwałym zarządzie GDDKiA, a stanowiącej ciąg drogi gminnej i działki nr [...] stanowiącej pas drogowy drogi gminnej. Zdaniem organu, w okolicznościach sprawy wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, a z samego faktu graniczenia przedmiotowej działki z drogą krajową nr [...] oraz drogą gminną nie można wywodzić konieczności zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej poprzez odrębny, bezpośredni zjazd z drogi publicznej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie służebności drogowej. Nadto każdy zjazd z drogi stanowi potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, wymusza na uczestnikach ruchu zmniejszenie dozwolonej prędkości a w konsekwencji powoduje ograniczenie płynności ruchu powodujące niejednokrotnie kolizje drogowe. Dodatkowo organ wskazał, że wnioskowana lokalizacja zjazdu jest niezgodna z zapisami decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z elementami infrastruktury technicznej na działce nr [...] obr. W. Zgodnie z pkt. 2.d) komunikacja winna odbywać się poprzez zjazd z drogi gminnej (działka nr [...]). GDDKiA, jako organ opiniujący projekt decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], wyraziła swoje stanowisko dotyczące skomunikowania przedmiotowej działki w piśmie nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Ponadto organ podał, iż kolejnym argumentem przemawiającym za podjęciem negatywnej decyzji jest fakt, że proponowana lokalizacja zjazdu leży w strefie oddziaływania skrzyżowania z drogą gminną. Zjazdy nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Na rozpatrywanym odcinku drogi krajowej występuje bardzo duże natężenie ruchu drogowego (14901 pojazdów na dobę w 2010 r.), co skutkuje zwiększonym zagrożeniem bezpieczeństwa ruchu drogowego. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku P. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości W. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podał, że droga krajowa nr [...] na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została, zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego, stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie nie ma wyjątkowej sytuacji, przemawiającej za uwzględnieniem żądania strony. Organ wskazał, iż działka skarżącego nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi gminnej (ul. [...]) znajdującej się na działce nr [...], która ma połączenie z ww. drogą krajową. Dojazd do nieruchomości wnioskodawcy możliwy jest poprzez powyższą drogę publiczną. W ocenie organu podnoszony przez stronę argument, iż lokalizacja zjazdu jest niemożliwa z drogi gminnej (ul. [...]) usytuowanej na działce nr [...] ze względu na istnienie dużej skarpy, której nie da się zniwelować, jest nietrafny. Obsługa nieruchomości wnioskodawcy może się bowiem odbywać za pomocą dróg gminnych tj.: ulicą [...] (działka nr [...]), a następnie ul. [...] (działka nr [...]) aż do drogi gminnej (działka nr [...]), która przylega do działki strony. Taka obsługa komunikacyjna nie wymaga niwelacji terenu. Zjazd ma na celu skomunikowanie nieruchomości z drogą i taką właśnie rolę w omawianej sprawie może zapewniać zjazd z drogi gminnej, co czyniłoby zadość zapisom decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego z elementami infrastruktury technicznej na działce nr [...] obr. W. Zgodnie bowiem z pkt. 2.d ww. decyzji - komunikacja winna odbywać się poprzez zjazd z drogi gminnej. Organ stwierdził, że droga krajowa jest przede wszystkim drogą publiczną, tranzytową, a dopiero w dalszej kolejności drogą "lokalną" zaspokajającą lokalne potrzeby mieszkańców. Zgodnie z § 77 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Zdaniem organu, przedmiotowy zjazd byłby usytuowany w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego tj. w obszarze oddziaływania skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (działką nr [...]) oraz w niedalekiej odległości od przystanku autobusowego. Organ stwierdził, że stosownie do art. 7 k.p.a. wyważając słuszny interes w sprawie, przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego. Interes strony może być zaspokojony poprzez obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem dróg gminnych (ul. [...], ul. [...] i drogi gminnej położonej na działce nr [...]). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. J., zarzucając naruszenie: - przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe jego zastosowanie wobec istniejących okoliczności w jakich zaskarżona decyzja była wydawana, - przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c"), tj.: art. 7, art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżącego, nie ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i nie podanie przyczyn, z powodu których argumentom skarżącego odmówiono wiarygodności. Skarżący podniósł, że proponowany przez niego zjazd miałby być zlokalizowany w ciągu drogi nr [...] w miejscu, w którym przechodzi ona w drogę gminną ([...]). Tym samym za nietrafny uznał argument o dużym natężeniu ruchu na drodze nr [...] (14901 pojazdów na dobę), obliczenia te obejmują bowiem główny przebieg drogi a nie boczne odgałęzienie. Takie stwierdzenie świadczy o braku wiedzy organu co do rzeczywistego stanu faktycznego. Faktycznie bowiem dokonano podziału drogi gminnej na dwa odcinki. Formalne wydzielenie z drogi lokalnej jej części i zakwalifikowanie do klasy GP, nie usprawiedliwia odmowy zgody na zjazd. Skarżący podnosił, że na fragmencie drogi nr [...] (działka nr [...]) występuje ruch o lokalnym natężeniu, jednak organ wydający decyzję nie sprawdził tego. Poza tym skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że obsługa nieruchomości nr [...] może odbywać się za pomocą dróg gminnych, tj. ul. [...] (działka nr [...]), a następnie ul. [...] (działka nr [...]), aż do drogi gminnej (działka nr [...]). Powołał się na pismo Wójta Gminy W. z [...] sierpnia 2011 r. z którego wynikało, iż nieruchomość skarżącego nie może być obsługiwana komunikacyjnie przez drogę położoną na działce nr [...]. Działka ta ma bowiem szerokość ok. 2 m i jest faktycznie przejściem dla pieszych, ograniczonym obustronnie przez zabudowane działki [...], będące własnością osób fizycznych. Szerokość tej drogi uniemożliwia poruszanie się po niej pojazdów - maszyn rolniczych, samochodów osobowych i ciężarowych. Dodatkowo skarżący podnosił, że działka nr [...] nie ma wspólnej granicy z jego działką nr [...], wobec czego nie może stanowić dojazdu do jego posesji. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2011 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...] obr. W.) do działki nr [...] położonej w miejscowości W. Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji stanowił art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), który określa, że budowa zjazdu, a zatem połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji, na lokalizację zjazdu. Przepisy ustawy nie precyzują wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednak w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43, poz. 430). W niniejszej sprawie skarżący wystąpił o zezwolenie na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] (działka nr [...]) do działki nr [...] położonej w miejscowości W. Przepis art. 29 ust. 4 cytowanej ustawy, odwołujący się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, obliguje zarządcę drogi do rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem klasy drogi i wynikającej z tego tytułu możliwości stosowania zjazdów. Zauważyć należy, iż droga krajowa nr [...], także na przedmiotowym odcinku zakwalifikowana została - zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych - do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z dyspozycją § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. W odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają określone wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia jakiegokolwiek innego dojazdu. Należy zgodzić się z twierdzeniem organu, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła wyjątkowa sytuacja, przemawiająca za uwzględnieniem żądania wnioskodawcy. Z akt sprawy wynika, w tym z dołączonych map ewidencyjnych ( k. 57-60), że nieruchomość skarżącego – działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...] oraz do drogi gminnej (ul. [...]) znajdującej się na działce nr [...], która ma połączenie z ww. drogą krajową. Tak więc dojazd do nieruchomości wnioskodawcy możliwy jest poprzez powyższą drogę publiczną. Ewentualne trudności w niwelacji terenu, nie mogą być samoistną przesłanką do wyrażenia zgody na proponowany zjazd. Przepis § 77 cytowanego rozporządzenia stanowi, że zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz do wymagań ruchu pieszych. Zgodnie z § 113 ust. 7 pkt 1 ww. rozporządzenia, zjazd nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła, gdyż jest to miejsce zagrażające bezpieczeństwu ruchu drogowego. W rozpatrywanej sprawie, zjazd indywidualny byłby usytuowany w obrębie skrzyżowania drogi krajowej nr [...] z drogą gminną (działką nr [...]), co zgodnie z ww. rozporządzeniem jest niedopuszczalne. Wyrażenie zgody na wykonanie zjazdu następuje w ramach uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają w myśl art. 7 k.p.a. interes społeczny i słuszny interes obywatela. Podstawowym kryterium wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu z drogi publicznej jest konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Zasada ta może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości w zakresie swobodnego korzystania ze swojej własności, gdyż prawo własności może doznawać szeregu ograniczeń, wynikających z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą m.in. przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Uwzględnienie wniosku strony skarżącej doprowadziłoby do wydania decyzji sprzecznej z obowiązującymi przepisami. Zarządca drogi, orzekając w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu, zobowiązany jest do uwzględnienia art. 7 k.p.a. i załatwienia sprawy przy jednoczesnym uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Słuszny interes strony nie może być sprzeczny z przepisem ustawy. Organ administracji publicznej może przyznać prymat interesowi publicznemu nad interesem strony, jeżeli znajdzie to uzasadnienie w materiale dowodowym. W sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zarządca drogi dokonał wnikliwego wyważenia powyższych interesów, przyznając prymat ważnemu interesowi społecznemu - którego bezspornym wyznacznikiem jest bezpieczeństwo i płynność ruchu nad interesem indywidualnym skarżącego. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest bowiem nadrzędną zasadą przy wyrażaniu zgody na lokalizację zjazdu. Jednocześnie Sąd zauważa, że choć niewątpliwie połączenie działki skarżącego z drogą krajową nr [...] poprzez bezpośredni indywidualny zjazd z tej drogi jest najprostszym rozwiązaniem, to jednak jak wskazano wyżej rozwiązanie to byłoby sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującymi. Również nie budzi wątpliwości fakt istnienia skarpy od strony działki [...], jednakże ta okoliczność nie może stanowić uzasadnienia do wyrażenia zgody na wnioskowany zjazd indywidualny. Utrudnienia związane z ukształtowaniem terenu nie wykluczają zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych w celu dojazdu do nieruchomości skarżącego. Sąd podziela również argumentację organu, która wynika z dołączonej do akt mapy ewidencyjnej, że obsługa nieruchomości może odbywać się za pomocą dróg gminnych tj.: ul. [...] (działka nr [...]), a następnie ul. [...] (działka nr [...]), aż do drogi gminnej (działka nr [...]), która przylega do działki strony. Choć istotnie ten dostęp do działki skarżącego może być dalece ograniczony z uwagi na niewielką szerokość działki nr [...]. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił.