VII SA/Wa 2298/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i J.K. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego oddala skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) decyzją [...] lipca 2016r., [...], na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 460 ze zm., dalej u.d.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku E. i J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2016r. odmawiającą wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...], w m. [...]. Organ wskazał, że p.p. [...] wnieśli o przebudowę zjazdu indywidualnego przez poszerzenie zjazdu indywidualnego o 1,8 m w kierunku dz. ew. nr [...], uregulowanie nasypu, wzmocnienie istniejącego i poszerzonego zjazdu do możliwości ruchu pojazdów o masie powyżej 3,5 tony. Organ wezwał strony do uzupełnienia akt odczytując żądanie jako wniosek o przebudowę zjazdu indywidualnego do parametrów zjazdu publicznego. W odpowiedzi wnioskujący wskazali, wnoszą o zezwolenie na lokalizację nowego indywidualnego zjazdu na dz. nr [...]. Organ uwzględnił modyfikację wniosku. Następnie przytoczył art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych i podniósł, iż droga krajowa nr [...], zarządzeniem GDDKiA nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. została zaliczona do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP), wobec czego warunki stosowania zjazdów z tej klasy określa § 9 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124),. Zgodnie z którym stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie drogi klasy D lub L – czyli z dróg niższych do obsługi przyległych nieruchomości. W tej sprawie organ nie dopatrzył się wyjątkowej sytuacji przemawiającej za uwzględnieniem żądania stron. W oparciu o materiał dowodowy (projekt organizacji ruchu, wydruki z Google Street View, fragment mapy ewidencyjnej, wydruki ze strony internetowej www. geoportal.gov.pl, fotografie, wydruk z Banku Danych Drogowych) organ stwierdził, że działka nr [...] ma dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem wspólnego zjazdu indywidualnego do działek nr [...]i nr [...] w km 273+ 460 strona prawa. Zjazd indywidualny wspólny ma 6 m szerokości nawierzchni z mieszanki destruktu i kruszywa łamanego a także obustronne pobocza gruntowe szerokości 1 m każdy, co w sumie stanowi 8 m. Zdaniem organu obsługa komunikacyjna działki nr [...] powinna odbywać się ww. zjazdem indywidualnym bez konieczności lokalizacji nowego zjazdu, tym bardziej, że działka wnioskodawców przylega do drogi krajowej jedynie na odcinku ok 4 metrów w miejscu występowania istniejącego już wspólnego zjazdu indywidualnego. Organ podkreślił, że lokalizacja nowego zjazdu indywidualnego na tym fragmencie byłaby więc niemożliwa nie tylko z punktu widzenia przepisów ustawy o drogach publicznych, a także ww. rozporządzenia. Organ przytoczył art. 29 ust. 1 u.d.p., wskazując iż niego nie wynika, aby istniał obowiązek wspólnego i zgodnego współdziałania wszystkich właścicieli nieruchomości przy drodze. Przepis określa na kim spoczywa obowiązek przebudowy zjazdu, a także przyznaje zarządcy drogi prawo udzielenia zgody na taką przebudowę, a więc również na określenie parametrów zjazdu. Ponadto przebudowa nie dotyczy wspólnej nieruchomości, a jedynie zmiany pasa drogi, który nie stanowi własności żadnego z właścicieli. Ponadto, zjazd jest indywidualny, nie prowadzono zatem postępowania odnośnie jego przebudowy do parametrów zjazdu publicznego. Dodatkowo, z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy w pismach używają zamiennie twierdzeń z zakresu lokalizacji nowego zjazdu indywidualnego, jak i przebudowy organ wyjaśnił, że zjazd indywidualny wspólny ma jezdnię szerokości 6 m. Wobec tego, zgodnie z § 79 pkt 1 ww. rozporządzenia zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m, w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3 m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. W związku z tym, iż szerokość jezdni drogi krajowej nr [...] wynosi 7 m, to wyrażenie zgody na poszerzenie zjazdu indywidualnego zgodnie z żądaniem stron pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję wnieśli J. i E.K. i wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach, zarzucili naruszenie: - art. 7 i 77 kpa poprzez nie yczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie art. 107 § 3 kpa, poprzez pominięcie w uzasadnieniu istotnych dla sprawy kwestii. Zdaniem skarżących organ stwierdził niezgodnie ze stanem faktycznym, że działka nr [...]posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] oraz, że wydanie zezwolenia na budowę zjazdu naruszałoby art. 79 rozporządzenia, gdyż istniejący zjazd ma 6 metrów szerokości, a droga krajowa 7 metrów szerokości. Zarzucili także naruszenie art. 29 ust. 2 u.d.p. w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 79 ww. rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe zbudowanie obok zjazdu indywidualnego do sąsiedniej nieruchomości drugiego zjazdu indywidualnego na nieruchomość skarżących. Dalej wskazali, że działka nr [...] przylega do drogi krajowej nr [...], jest zatem możliwe techniczne urządzenie zjazdu z tej drogi. Skarżący podnieśli, że obecnie nie mogą na swoją nieruchomość zjechać z drogi publicznej, gdyż istniejący obok zjazd indywidualny na działkę nr [...] ma wyżej położoną niweletę niż ich nieruchomość w wyniku podbudowy kamieniem i żwirem o ok. 1.5 m. Skarpa o wysokości ok. 1.5 uniemożliwia zjazd z drogi na działce nr [...] na ich działkę. Teza, że na ich nieruchomość można dojechać z drogi krajowej nr [...] poprzez zjazd na działce nr [...]jest oderwana od rzeczywistości i wynika z tego, że organ nie dokonał rozpoznania w terenie, a badał stan sprawy poprzez mapy w internecie. Dostępne mapy i zdjęcia satelitarne w geoportalu jak i Google Maps lub Google Eath pokazują płaski obraz powierzchni ziemi i nie oddają różnic wysokości, zwłaszcza niezbyt dużych. Pomimo, iż wskazywali na różnicę niwelety pomiędzy ich nieruchomością, a zjazdem z drogi nr [...] do nieruchomości sąsiedniej organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie w pełni wyjaśnił stan sprawy. W ocenie skarżących, skoro odstąpili od wniosku o przebudowę zjazdu poprzez jego rozszerzenie o ok. 1.5 m, to nieuzasadniona jest odmowa lokalizacji nowego zjazdu z tego względu, że będzie on niż szerokość drogi krajowej. Organ nie przeprowadził wizji w terenie, a zatem twierdzenia o szerokości zjazdu na działkę nr [...], boku działki nr [...] przylegającego do drogi nr [...] są gołosłowne. W szczególności zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia odmowa wydania zgody na budowę nowego zjazdu powinna wskazywać, że istnieje możliwość dojazdu na nieruchomość drogą lokalną lub poprzez istniejący zjazd. Organ nie sprostał dyspozycji ww. przepisu i naruszył zasady swobodnego uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę GDDKiA wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowił art. 29 ust. 1 i ust. 4 u.d.p., zgodnie z którym budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu lub jego przebudowę. W art. 29 ust. 4 cyt. ustawy ustawodawca wskazał natomiast, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016r., poz. 124). Jedną z podstawowych zasad –w odniesieniu do zjazdów z drogi – wymienia § 77 ww. rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Z powyższego wynika, że organ, wydając decyzję w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu kieruje się przede wszystkim względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, a ponadto kryteriami wyznaczonymi przez wyżej wskazane rozporządzenie. Podnieść również należy, iż charakter art. 29 ust. 4 u.d.p. wskazuje, że ewentualne wyrażenie zgody bądź jej odmowa następuje w formie decyzji administracyjnej, w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy (por. wyroki WSA w Warszawie: z dnia 7 marca 2007r., sygn. akt VI SA/Wa 2235/06, LEX nr 329687). Decyzje wydawane na zasadzie uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą Sądu, niemniej Sąd nie wnika w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji organiczna się do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawnych dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej i czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie sprawy dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami tak, że nie można mu postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku, badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji została spełniona powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa (art. 7 kpa). Wybór rozstrzygnięcia, dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje już jednak poza granicami kontroli sądowej. W rozpoznawanej sprawie GDDKiA ustalił, iż droga krajowa nr [...] na rozpatrywanym odcinku zakwalifikowana została zarządzeniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Warunki stosowania zjazdów z takiej drogi określa § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia, stosownie do którego stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, czyli jedynie wówczas gdy brak jest innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Powołany przepis służy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym i może wpływać na uprawnienia właściciela nieruchomości. Podkreślenia wymaga to, że w przepisie mowa jest o sytuacjach wyjątkowych stosowania na drodze klasy GP zjazdów. Możliwość taka istnieje jedynie wtedy, gdy brak jest możliwości dojazdu lub nie jest możliwe wykonanie lub wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawcy o konieczności lokalizacji zjazdu w proponowanym usytuowaniu, względy ekonomiczne, czy wygoda użytkownika ruchu drogowego, lecz wyłącznie mierzone obiektywnie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz sprawnego przemieszczania się pojazdów na drodze krajowej zakwalifikowanej do określonej kategorii. Zgodzić się należy z organem, że w kontrolowanej sprawie nie zachodziła wyjątkowa sytuacja, o jakiej mowa w powyższym przepisie. Według ustaleń GDDKiA, działka skarżących nr [...] posiada dostęp do drogi krajowej nr [...] za pośrednictwem wspólnego zjazdu indywidualnego z ww. drogi krajowej zlokalizowanego w km 273 + 460 strona prawa. Zjazd ten ma 6 m szerokości oraz obustronne pobocza gruntowe o szerokości 1 m każdy, co w sumie stanowi 8 m. Wobec powyższego słusznie przyjął organ, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] powinna odbywać się ww. zjazdem indywidualnym, tym bardziej, że działka skarżących przylega bezpośrednio do ww. drogi krajowej tylko w pasie o długości ok. 4 m w miejscu występowania istniejącego już wspólnego zjazdu indywidualnego. Wskazać trzeba, iż zgodnie z § 79 pkt 1 cyt. rozporządzenia zjazd indywidualny powinien mieć szerokość nie mniejszą niż 4,5 m w tym jezdnię o szerokości nie mniejszej niż 3m i nie większej niż szerokość jezdni na drodze. Tym samym 4 metrowy odcinek przylegania działki nr [...] do pasa drogi krajowej nr [...] jest niewystarczający dla lokalizacji zjazdu indywidualnego. Podnoszona przez skarżących okoliczność, że obecnie nie mogą na swoją nieruchomość zjechać z drogi publicznej, gdyż nie ma na nią dostępu, a istniejący zjazd indywidualny do działki nr [...] ma wyżej położoną niweletę niż ich nieruchomość", w świetle powyższych wymagań, nie pozwala na lokalizację nowego zjazdu, zgodnie z żądaniem stron Organ trafnie w odpowiedzi na skargę wskazał, że jeżeli zdaniem skarżących układ i niweleta terenu działki nr [...] nie pozwalają na swobodne korzystanie z ww. zjazdu indywidualnego, gdyż wymagałoby do przejeżdżania przez działkę nr [...] istnieje możliwość ustanowienia na działce nr [...] służebności drogowej umownej, bądź sądowej w przypadku braku porozumienia z właścicielami tej działki. Jak stanowi art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073) za dostęp do drogi publicznej uważa się bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" Należało zatem podzielić stanowisko GDDKiA, że w rozpoznawanej sprawie, nie miała miejsca sytuacja wyjątkowa, uzasadniająca udzielenie skarżącym zezwolenia na zjazd w podanej lokalizacji. Sytuacja, o jakiej mowa w cyt. § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, dotyczy całkowitego braku innej możliwości skomunikowania nieruchomości z drogą, a nie sytuacji, gdy bezpośredni zjazd jest dla strony, bez względu na przyczyny, bardziej korzystny. W konsekwencji, zasadnie organ odmówił wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżących. W ocenie Sądu organ wystarczająco wyjaśnił okoliczności istotne dla sprawy, zgodnie z zasadami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 kpa i wydając decyzję nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyczerpujący i spełniający wymogi określone w art. 107 § 3 kpa uzasadnił rozstrzygnięcie i przedstawił przesłanki stojące na przeszkodzie w wydaniu żądanego zezwolenia. Wbrew twierdzeniu skarżących, zgromadzono niezbędny materiał dowodowy, co potwierdza korespondencja i dokumentacja zdjęciowa znajdująca się w aktach sprawy. Skarżący mieli zapewniony czynny udział w postępowaniu. Tym samym Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania wskazanych w skardze. Wobec powyższego, jako bezpodstawne należało ocenić zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2, 79 ust. 2 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ), orzekł jak w sentencji wyroku.