VII SA/Wa 2299/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi U. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...] z działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1998 r. Nr 9, poz. 26 ze zm., zwanej dalej K.p.a.) w związku z wszczęciem na wniosek M. S. i U. S. postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej S. A. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr ew. [...] w obrębie [...] w rejonie ul. [...] w W. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Wprawdzie przedłożony projekt architektoniczno-budowlany, jak i sama decyzja zezwalająca na budowę może się wydawać sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie określenia przedmiotu inwestycji, gdyż przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. Prezydent [...] natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą. W ocenie organu jest to jednak różnica w nazewnictwie inwestycji, której nie można utożsamiać z przekroczeniem warunków zabudowy ustalonych wskazaną decyzją. Pod pojęciem "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej" oraz "budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej" należy rozumieć ten sam rodzaj budynku mieszkalnego jednorodzinnego zdefiniowany w art. 3 pkt. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., zwanej dalej Prawo budowlane). Wobec powyższego, brak jest nieprawidłowości, które stanowiłyby przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [....] Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., wniosła U. S. zarzucając, że organ nadzoru swobodnie zinterpretował art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zarzuciła, że Prawo budowlane ściśle określa definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie ma tu miejsca na swobodną urzędniczą interpretację. W ocenie skarżącej decyzja o pozwoleniu na budowę w dniu jej wydania była niewykonalna, nie można bowiem było wybudować dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, skoro decyzja o warunkach zabudowy ustalała warunki tylko dla jednego budynku o samodzielnej konstrukcji. Z tego względu, istnieje rozbieżność pomiędzy projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. Rozbieżność ta w ocenie skarżącej powoduje nieważność decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r. , znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przyjął, że postępowanie o stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego o ile zostaną spełnione wymagania określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobligowany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor S. A. spełnił wszystkie wymogi stawiane przez Prawo budowlane niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj.: wniosek o wydanie pozwolenia na budowę został złożony w okresie ważności decyzji Prezydent [...] z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto inwestor złożył oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zapewnił zgodność projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Prezydent W. badaną decyzją z dnia [...] stycznia 2007r., nr [...] określił warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej realizację budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą. Powyższa decyzja określiła: nieprzekraczalną linię zabudowy (5,00 m – od frontu działki); wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy – ca 30 %; ilość kondygnacji - 2 (parter z poddaszem użytkowym); kąt nachylenia dachu – 30 o – 45 o (poddasze użytkowe); geometrię dachu – dwuspadowy lub wielospadowy z kalenicą usytuowaną równolegle (z dopuszczeniem usytuowania prostopadłego) do frontu działki; szerokość elewacji frontowej – 20 m z tolerancją 20 % i koniecznością zachowania zgodnych z przepisami odległości od granic działki. Analiza projektu budowanego potwierdza, że sporna inwestycja spełnia powyższe warunki, tj. nie narusza nieprzekraczalnej linii zabudowy; wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wynosi 30 %; zaprojektowany budynek posiada 2 kondygnacje (parter z poddaszem użytkowym – przekrój A-A, C-C); kąt nachylenia dachu wynosi 30 o– 33 o, zaś kalenica usytuowana została równolegle do frontu działki (rzut więźby dachowej); szerokość elewacji frontowej wynosi 21,40 m (przy dopuszczalnej 24,00 m) zachowując jednocześnie minimalne odległości, o których mowa w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem odległość budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy sąsiedniej działki budowlanej nie może być mniejsza niż 4,00 m. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki otwory okienne w pomieszczeniach stanowiących kuchnię i jadalnię oraz łazienkę (nr 3 i 16 – rzut parteru oraz nr [...] i [...] – rzut poddasza) zaprojektowane zostały w odległości 4,09 m od sąsiednich działek nr ew. [...] oraz [...]. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, że każdy z budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej powinien być odrębnym budynkiem, "stanowiącym konstrukcyjnie samodzielną całość", co oznacza, że każdy musi mieć samodzielną konstrukcję, w tym mieć samodzielnie fundamenty na całym swym obrysie. Jak wynika z dokumentacji projektowej (rzut fundamentów) sporne zamierzenie inwestycyjne posadowione zostało na jednym wspólnym fundamencie. Reasumując, organ stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...], odpowiada prawu. Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła U.S., wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji przez Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...] . W uzasadnieniu skargi zarzuciła, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, natomiast Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą. Zdaniem skarżącej organ naruszył art. 55 w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) bowiem decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji. Stwierdziła, że został naruszony został także art. 35 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 ustawy prawo budowlane w sposób rażący, gdyż organ architektoniczny pierwszej instancji nie sprawdził zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ustala warunki dla jednego budynku w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą, a projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej. W ocenie skarżącej projekt zawiera wiele błędów formalnych i merytorycznych, zwłaszcza naruszono: § 8 pkt. 3, 4, § 4 pkt.ust.1, § 3 ust. 1, § 11 ust. 2 pkt.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego. Wskazała, że projekt nie zawiera zestawienia powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej np. takich jak: powierzchnia działki, powierzchni dojazdów i chodników, powierzchni tarasów, powierzchni zieleni i wynikającej z nich powierzchni biologicznie czynnej dla zamierzenia inwestycyjnego. Podniosła, że naruszono § 1 pkt. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (DZ. U. nr 164 poz. 1588). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoją argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest badanie przez organ nadzoru czy zaskarżona decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w powołanym powyżej przepisie. Z tych względów obowiązkiem organu nadzoru dokonującego oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a., jest wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy według daty wydania badanej decyzji. W niniejszej sprawie chodziło o decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]. Zatem zakres postępowania nadzorczego, jak słusznie przyjął organ odwoławczy, obejmował jedynie zbadanie przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a., bowiem organ nadzoru nie orzeka co do istoty postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją, ani też nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących meritum tego postępowania. Kontrolowana w trybie nadzoru decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wydana została po uprzednim sprawdzeniu i ustaleniu kompletności projektu budowlanego, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 32 i art. 34 Prawa budowlanego, przy szczególnym uwzględnieniu art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego. Stwierdzenie prawidłowości wymagań nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości wprowadzenia dalszych warunków od których zależałoby wydanie pozwolenia. Zaznaczyć należy, że inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia dołączył decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] określającą warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą na przedmiotowej działce w rejonie ul.[...] w W.. Organ prowadzący postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie badał tej decyzji z punktu widzenia prawidłowości, gdyż nie wolno mu było tego czynić, nawet z punktu widzenia § 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Decyzja ta stanowiła z punktu widzenia organu wydającego pozwolenie na budowę sformalizowaną gwarancję zgodności inwestycji z obowiązującym prawem w zakresie oceny dopuszczalności realizacji budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą, który był przygotowywany pod zamierzenie inwestycyjne S. A. Organ budowlany wydając decyzję o pozwoleniu na budowę koncentruje się na wymogach prawa budowlanego i zgodności prac bezpośrednio związanych z robotami budowlami i przepisami prawa budowlanego oraz innych aktów wykonawczych. Przy czym organy nadzoru jednoznacznie wykazały, że Prezydent [...] w przedmiotowym pozwoleniu na budowę nie dopuścił się naruszenia tych przepisów. Nie postąpił też wbrew ustaleniom zawartym w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2007 r. Prawidłowo wyjaśnił, że sformułowania zawarte w decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. dotyczące realizacji "budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą" są równoznaczne z punktu widzenia prawnego z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę "dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej", chociaż mają różne brzmienie, to dotyczą z punktu widzenia zakresu, tej samej inwestycji. Udzielone pozwolenie na budowę odpowiada w swej treści pozwoleniu o warunkach zabudowy, w tej mierze organ powołał się na definicję budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartej w art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego, przez który należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". Zasadnie więc przyjął, że zostały spełnione w pozwoleniu na budowę wszystkie kryteria z decyzji o warunkach zabudowy dotyczące warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu. Nie można się w tej sytuacji zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z warunkami zabudowy, w której to decyzji organ dokonywał analizy terenów sąsiedzkich i przyjął, że spełnia ona wymogi z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) co oznacza, że ze względu na działki sąsiednie – zabudowa wolnostojąca - wyklucza możliwość zbliźniaczenia budynku przedmiotowej inwestycji z budynkiem na działce sąsiedniej. Natomiast dopuszcza budowę budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą - (czyli dwóch budynków mieszkalnych połączonych ze sobą ścianami na jednym fundamencie) - tak jak jest to w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę, na działce inwestora. Nie doszło też do rażącego naruszenia w badanej decyzji § 3 ust.1 pkt. 1, § 4 ust. 1 pkt. 1, § 8 pkt. 3, 4, § 11 ust. 2 pkt.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu formy projektu budowlanego, ponieważ zatwierdzony projekt budowlany zawiera wszystkie elementy o których mowa w tych przepisach w zakresie jaki był niezbędny dla projektowanej inwestycji. Tym samym właściwie organ nadzoru uznał, że kwestionowana decyzja nie narusza prawa i brak jest przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. do stwierdzenia jej nieważności. Wychodząc z powyższych założeń należy uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 53, poz. 433 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji.