VII SA/Wa 23/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata A. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt złotych), oraz kwotę 55 zł (pięćdziesiąt pięć złotych) tytułem 22% podatku od towarów i usług łącznie kwotę 305 zł (trzysta pięć złotych) i kwotę 17 zł (siedemnaście złotych) tytułem innych udokumentowanych wydatków pełnomocnika. Postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie miało następujący przebieg: Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], Wojewoda [...], po rozpoznaniu wniosku J. D., działając na podstawie art. 157 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej słupowej 15/0,4 kV, linii kablowej 15 kV, sieci napowietrzno - kablowej niskiego napięcia na działkach nr ew. [...], [...]; [...],[...] w miejscowości B. Po rozpatrzeniu odwołania J. D. złożonego od w/w decyzji, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., którą organ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ przywołał treść art. 157 § 2 k.p.a. i art. 157 § 3 k.p.a. i przedstawił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane w jego orzecznictwie, odnoszące się do przesłanek wszczęcia - na skutek złożonego wniosku - postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedstawił również stanowisko tego Sądu odnoszące się do kwestii rozumienia pojęcia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. Wskazał również, że Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzał wielokrotnie w swych rozstrzygnięciach, iż zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie jak i w trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego zarzut odwołania wskazujący na błędną interpretację art. 28 k.p.a., jest bezzasadny gdyż art. 28 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym do normy zawartej w art. 28 k.p.a. ograniczającym pojęcie strony w sprawach pozwolenia na budowę do ściśle wymienionych podmiotów. Argumentując decyzję z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w przypadku inwestycji liniowych, z uwagi na ich specyfikę, interes prawny wnioskodawcy (strony) jest ograniczony i wynika z prawa własności do gruntu. Organ zauważył, że w niniejszej sprawie, z wnioskiem o wszczęcie postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wystąpiła J. D. właścicielka działki o nr ew. [...]. Nieruchomość wnioskodawczyni graniczy bezpośrednio z działką o nr ew. [...], na której przeprowadzona jest część projektowanej linii napowietrznej. Mając na uwadze te okoliczności organ stwierdził, że odwołującej się przysługuje przymiot strony wyłącznie w stosunku do działki nr ew. [...]. Ponadto organ II instancji uznał za bezzasadny zarzut odwołania dotyczący naruszenia przez organ I instancji art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i wskazał, że zgodnie z planem sytuacyjnym projektowanej budowy linii kablowej linia napowietrzna usytuowana jest m.in. na działce o nr ew. [...] w odległości ok. 1 m od działki odwołującej się. Wskazał również, że ani w decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...], ani też w projekcie inwestycji nie przewiduje się usytuowania jej na działce J. D.. Położenie takie spornej inwestycji, wyklucza zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego możliwość uznania - pomimo bezpośredniego sąsiedztwa z działką objętą inwestycją - że nieruchomość wnioskodawczyni znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia zatwierdzonego decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. Ustosunkowując się do zarzutu braku wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę sieci gazowej organ wyjaśnił, że kwestia ta została rozstrzygnięta w odrębnej decyzji, zaś organ administracji jest uprawniony do weryfikowania w ramach tego samego postępowania tylko jednego rozstrzygnięcia. Ewentualny brak orzeczenia w zakresie instalacji gazowej pomimo zgłaszanego wniosku stanowić może wyłącznie podstawę zażalenia na bezczynność organu. Mając na względzie powyższe organ uznał, iż należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r., nr [...]. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienioną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. złożyła J. D. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego w niniejszej sprawie i przyjęcie, za Wojewodą [...], iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony, a to poprzez poczynienie błędnych ustaleń polegających na przyjęciu, iż stacja transformatorowa, linia kablowa i sieć napowietrzno - kablowa niskiego napięcia objęte ww. decyzją z dnia [...] czerwca 1999r. nie przebiegają przez działkę skarżącej, a także poprzez brak poczynienia ustaleń odnośnie oddziaływania, jakie inwestycja ma na działki sąsiednie, a ponadto poprzez brak wyjaśnienia sprawy w zakresie dotyczącym decyzji w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sieci gazowej; - art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż w chwili wydawania decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r., przepis ten nie miał zastosowania dla określenia, komu przysługuje przymiot strony, a zamiast niego miał zastosowanie art. 28 ustawy Prawo budowlane, mimo iż określenie kręgu osób, będących stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zostało wprowadzone w art. 28 ustawy prawo budowlane dopiero nowelizacją z 2003 r., a wcześniej zastosowanie w tej kwestii miał właśnie art. 28 k.p.a., a tym samym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął błędnie (nawet przy zastosowaniu art. 28 ustawy Prawo budowlane w obecnym brzmieniu), za Wojewodą [...], iż nawet w sytuacji, w której w/w inwestycja przebiega poza terenem działki skarżącej, a jedynie w jej bezpośrednim sąsiedztwie, nie posiada ona interesu prawnego do wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stacji transformatorowej, linii kablowej i sieci napowietrzno - kablowej niskiego napięcia, pomimo iż na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę (jak i przepisów obowiązujących obecnie) skarżąca powinna była brać udział w postępowaniu w przedmiocie wydania tej decyzji, W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] czerwca 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] S.A. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej, sieci napowietrzno – kablowej niskiego napięcia na działkach nr [...], [...], [...], [...] w miejscowości B. Organ, działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., odmówił wszczęcia takiego postępowania, uznając, że wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony, ponieważ inwestycja o charakterze inwestycji liniowej nie narusza jej praw. Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest konieczność ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669). Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu. Nie zawsze też musi zachodzić tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej jednak punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o pozwoleniu na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się zatem do odpowiedzi na pytanie, czy skarżącej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Wójta Gminy Z. o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie oceniając kwestionowaną decyzję o pozwoleniu na budowę odnieść się należy do stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania, czyli w dniu [...] czerwca 1999 r. Wyznacznikiem dla ustalenia stron postępowania w sprawie o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę jest norma art. 28 k.p.a., stanowiąca, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.. Przepis ten ma niewątpliwie szerszy zakres niż określony później treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego przepisem szczególnym, znacznie zawężającym krąg stron postępowania. Nie ulega wątpliwości, że właściciele sąsiedniej nieruchomości mogą mieć interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem interes ten może być wywodzony z prawa własności. Rozważenia wymagało zatem czy jest możliwe wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, przewidującego ograniczenia w swobodnym korzystaniu i zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej z uwagi na powstanie na działce sąsiedniej nr [...] inwestycji liniowej. Organy nie wykazały że inwestycja zrealizowana na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość wnioskodawczyni, ograniczyły się tylko do wskazania, iż budowa linii energetycznej z istoty rzeczy nie narusza możliwości zagospodarowania działki skarżącej. Z takim twierdzeniem nie sposób się zgodzić. Z planu sytuacyjnego w aktach sprawy wynika, iż przy działce skarżącej zaprojektowano posadowienie słupa sieci NN. W tej części działki skarżąca nie ma możliwości zagospodarowania działki zgodnie ze swoją wolą, nie może np. usytuować wyjazdu ze swojej działki w miejscu w którym stoi słup niskiego napięcia. Stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W ocenie Sądu w każdej sytuacji, w której inwestor jest zmuszony do podporządkowania własnego zamierzenia inwestycyjnego istniejącym elementom zabudowy na cudzej działce, a zatem do ograniczenia planów zabudowy działki własnej, nie można mu odmówić przymiotu strony. Właściciel działki ma prawo żądać by właściwy organ skontrolował prawidłowość posadowienia tych elementów zabudowy, które ograniczają możliwość zabudowy jego działki zgodnie z przeznaczeniem. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja , jak również decyzja ja poprzedzająca naruszają przepis art. 157 § 3 kpa . Z tego tez powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak na wstępie.