VII SA/Wa 2300/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Protokolant ref. staż. Agnieszka Chustecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi G. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata W. L. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 złotych (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 złotych (dwieście pięćdziesiąt), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 złotych (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy) . [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania G. S. i M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru w Powiecie W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], umarzającej postępowanie administracyjne - naprawcze w sprawie wykonanych robót budowlanych związanych z remontem linii energetycznej n.n. oraz budową stacji transformatorowej, słupowej, z dowiązaniami liniowymi na działkach nr [...] w J., obręb G. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Pismem z dnia 21 lutego 2011 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 marca 2011 r. G. S. wystąpił o zmianę powyższej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie art. 154 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] na podstawie art. 154 § 1 i § 2 k.p.a. odmówił zmiany decyzji tego organu z dnia [...] lutego 2011r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, iż decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wniosek zgłoszony w trybie art. 154 k.p.a. uruchamia nowe postępowanie administracyjne, którego celem jest ustalenie, czy decyzja może być zmieniona w tym trybie. Organ powołał się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, zgodnie z którym dopuszczalna jest możliwość wzruszenia w trybie art. 154 k.p.a. jedynie decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne. Tryb ten nie jest jednak właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3.08.2009r. sygn. akt. II SA/Kr 531/09 baza orzeczeń LEX nr 553 096). Organ wskazał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...], której zmiany domagał się wnioskodawca, została wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Umorzenie postępowania w oparciu o powołany przepis jest obligatoryjne w przypadku ustalenia przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem organu, decyzje wydane w trybie art. 105 § 1 k.p.a. są zatem decyzjami związanymi, które organ musi wydać w razie stwierdzenia zaistnienia okoliczności, czyniącej postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Decyzje o umorzeniu postępowania w tym trybie nie mogą być zatem zmieniane na podstawie art. 154 k.p.a. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania G. S. - utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Podkreślił, że przez nabycie prawa z decyzji ostatecznej należy rozumieć każde przysporzenie w sferze prawnej. W przypadku decyzji, na mocy której nałożono na stroną obowiązek, przysporzeniem w sferze prawnej jest skonkretyzowanie co do treści i rozmiaru spoczywającego na stronie obowiązku. W ten sposób przepisy k.p.a. chronią stronę przed zwiększeniem określonego decyzją ostateczną obowiązku bez jej zgody, tylko z tego powodu, że przemawia za tym interes społeczny (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1188/04). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż decyzja umarzająca postępowanie jest decyzją związaną, ponieważ organ jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wola stron czy też ich zgoda w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą takiej decyzji. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada w sytuacji, gdy organ administracji stwierdzi oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2003 r., sygn. akt III SA 2225/01, Biuletyn Skarbowy, 2003/6/25). W ocenie GINB, niedopuszczalna jest zmiana takiej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., gdyż decyzję o zmianie innej decyzji w tym trybie organ może wydać, gdy w ramach uznania administracyjnego dysponuje on pewną gamą rozstrzygnięć niepozostających jednak w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, a taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. S., zwracając się o jej uchylenie. Skarżący zarzucił, że inwestor dokonał budowy spornej stacji transformatorowej i remontu linii energetycznej w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżącego, w sytuacji gdy ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 1995 r. została prawomocnie uchylona decyzją GINB znak [...] z dnia [...] października 2008 r., organ pierwszej instancji winien - na wniosek strony o usunięcie w/w urządzeń energetycznych - wszcząć postępowanie naprawcze na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), prowadzące do wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4, tj. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Skarżący dodał, że na zasadzie art. 40 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, decyzję o wznowieniu robót budowlanych (art. 51 ust. 4) przenosi się, tak jak decyzję o pozwoleniu na budowę, po przedłożeniu przez inwestora oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 3 pkt 2, a więc inwestor winien złożyć oświadczenie o prawie inwestora do dysponowania terenem na cele budowlane. Zdaniem skarżącego, podobnie jak w przypadku ubiegania się o pozwolenie na budowę, czy też legalizację samowoli budowlanej, której dotyczy art. 48 i 49b, oświadczenie to jest dowodem w sprawie i powinno być dołączone przez inwestora do dokumentacji budowlanej. W odpowiedzi na skargę Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły. Sąd kontrolował decyzję utrzymującą w mocy decyzję odmawiającą zmiany w trybie art. 154 k.p.a. decyzji, utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie administracyjne - naprawcze w sprawie wykonanych robót budowlanych. Podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 154 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. W przedmiotowej sprawie wniosek skarżącego G. S. był sformułowany jednoznacznie z powołaniem się w zakresie podstawy prawnej na przepis art. 154 § 1 k.p.a. Wniosek dotyczył decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie, które z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, podlega umorzeniu odpowiednio w całości albo w części. Postępowanie jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma podstaw prawnych do władczej ingerencji organu administracji, a zatem rozstrzygnięcie sprawy co do istoty staje się niedopuszczalne. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a więc brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Podkreślić trzeba, iż w myśl dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a., w przypadku, gdy zostanie wypełniona hipoteza tego przepisu, organ ma obowiązek wydania decyzji określonej treści, tj. decyzji umarzającej postępowanie administracyjne. Cytowany przepis stanowi bowiem, iż organ "wydaje" wówczas decyzję o umorzeniu postępowania, a nie "może" taką decyzję wydać. A zatem, art. 105 § 1 k.p.a. nie pozostawia organowi administracji luzu decyzyjnego, co oznacza, że rozstrzygnięcie wydane na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego, lecz stanowi decyzję związaną. Sąd podziela pogląd prezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, że tryb nadzwyczajny, o którym mowa w art. 154 k.p.a., może mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Jego zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 607/10, Lex nr 784233). Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, prawidłowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił zmiany w trybie art. 154 § 1 i § 2 decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego, jako decyzji związanej. W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze stwierdzić należy, iż nie mogły one wpłynął na treść wydanego rozstrzygnięcia. Konstrukcja przepisu art. 154 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną niejako w "kolejnej instancji" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 411/10, Lex nr 952031). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, a jego celem jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w tym przepisie. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez pełnomocnika z urzędu Sąd orzekł na podstawie art. 250 cytowanej ustawy.