VII SA/Wa 2302/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2007 r. sprawy ze skargi E. i E. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., znak: [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Miejskiemu Zarządowi Dróg w [...] pozwolenia na przebudowę ulicy [...] od ul. [...] do posesji nr [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] maja 2006 r. E. i E. N. wnieśli do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu wniosku zarzucili, iż powołana na wstępie decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów procedury mającym istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności ze względu na pominięcie wnioskodawców jako strony postępowania oraz brak możliwości uczestniczenia w tym postępowaniu i wypowiedzenia się do co sprawy, a w konsekwencji rażącym naruszeniem przepisów art. 7, 10 oraz 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. (dalej kpa). Ponadto, wnioskodawcy podnieśli, iż organ dokonał niewłaściwej oceny stanu faktycznego i materiału dowodowego w sprawie oraz brak właściwego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy przy jednoczesnym nieuwzględnieniu słusznego interesu strony. W dalszej części wniosku E. i E. N. wskazali, że wadliwość decyzji Prezydenta Miasta [...] jest konsekwencją niewłaściwej decyzji tego organu z dnia [...] stycznia 2002 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która również została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego i z pominięciem E. i E. N. jako strony tego postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 28 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. W uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Wojewody [...] wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], iż z mocy prawa jest on uprawniony do dysponowania wszelkimi gruntami w obrębie pasa drogowego, jako ich trwały zarządca są niewystarczające. Organ powołał się przy tym na przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne – z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W ocenie organu chociaż to nabycie następowało z mocy prawa w określonej dacie, to jednak wymagało –choćby dla celów dowodowych, jak w niniejszym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę – potwierdzenia ostateczną decyzją wojewody. Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest takiej decyzji, jak również wypisu z księgi wieczystej świadczącego o przejściu nieruchomości drogowych na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a w konsekwencji decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody [...] Miejski Zarząd Dróg w [...] podniósł, że według projektu przebudowy i geodezyjnego pomiaru powykonawczego przebudowanej ulicy [...] w [...] wykonanego [...] sierpnia 2002 r. przebudowany odcinek drogi zlokalizowany jest na działkach: [...],[...],[...],[...], których właścicielem jest Skarb Państwa oraz [...], której właścicielem jest Gmina [...]. Działki [...] i [...] nie zostały naruszone w trakcie przebudowy drogi, natomiast działki [...],[...] i [...] zostały wykupione na rzecz Gminy [...]. Jednocześnie Miejski Zarząd Dróg podniósł, iż w sprawie wykupu działki [...] trwa postępowanie. Odwołujący się podkreślił, iż wszystkie działki zostały zajęte na drogi przed 1998 r. i w związku z tym od dnia 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa pozostają własnością Gminy [...], w zarządzie Miejskiego Zarządu Dróg. Decyzja wojewody w tym zakresie ma – w ocenie odwołującego się – jedynie charakter deklaratywny i nie jest niezbędna do wydania pozwolenia na budowę na tych działkach, jeżeli nie istnieje żaden spór co do ich własności. W rezultacie decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie wywołała żadnych niemożliwych do zaakceptowania skutków. Nie naruszyła także niczyich praw, a zatem nie można stwierdzić, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Miejski Zarząd Dróg zwrócił także uwagę, że Wojewoda [...] jako przesłankę stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] uznał brak możliwości uczestniczenia E. i E. N. w postępowaniu w charakterze strony, podczas gdy przesłanka ta może mieć znaczenie jedynie w zakresie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o art. 145 kpa, nie zaś w postępowaniu o stwierdzenie nieważności inkryminowanego aktu. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. o udzieleniu pozwolenia na przebudowę ulicy [...] w [...], sprostowanej postanowieniem z dnia [...] lutego 2004 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania, natomiast okoliczność ta nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który dotyczy materialnoprawnych wad rozstrzygnięcia. Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, podzielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Stwierdził, iż w znajdującym się w aktach sprawy wypisie z ksiąg wieczystych działki o nr [...],[...],[...] i [...] figurują jako działki drogowe, natomiast zgodnie z art. 73 Przepisów wprowadzających (...) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne stawały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. i E. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnieśli o zmianę decyzji, ewentualnie uwzględnienie skargi w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący zarzucili decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokonanie wszechstronnego rozważenia sprawy, co znalazło wyraz w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnieśli także, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wskazali, że inwestor nie przedłożył zgody właścicieli działek zajętych pod drogę na ich dysponowanie dla celów budowlanych, natomiast wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. nie są wystarczające. Skarżący zwrócili uwagę, że stosownie do treści art. 73 Przepisów wprowadzających (...) podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejęcia na własność nieruchomości jest ostateczna decyzja wojewody. Tymczasem inwestor do chwili obecnej nie przedłożył takiej decyzji, jak również nie wypłacił odszkodowania za przejęty grunt, a także nie przedstawił wypisu z księgi wieczystej dotyczącego działki [...] stanowiącej własność skarżących oraz [...] i [...], a w konsekwencji nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał także, iż przedmiotowa inwestycja nie była zlokalizowana na działce o nr [...] należącej do skarżących, a zatem inwestor nie miał obowiązku wykazywania co do tej nieruchomości prawa do dysponowania na cele budowlane, jak również nie była położona na działkach nr [...] i [...]. Ponadto, przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji nie może być okoliczność, iż inwestor nie wypłacił odszkodowania za grunty zajęte pod drogę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. –Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zgodzić się z twierdzeniem, iż pominięcie przez organ strony w prowadzonym postępowaniu nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, a jedynie ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 kpa. Podzielić należy również pogląd, iż przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nie może być brak wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogę. Tym niemniej w ocenie Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wadliwą decyzję, gdyż dokonał błędnej interpretacji obowiązujących przepisów prawa i poczynił niewłaściwe ustalenia w zakresie wykazania przez Miejski Zarząd Dróg prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Stosownie natomiast do ust. 3 tego artykułu podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Charakter prawny decyzji wojewody dotyczącej przejścia określonej nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego był zarówno przedmiotem analizy przedstawicieli doktryny (vide A. Bura "Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne" publ. Rejent 2002/1/43), jak również orzecznictwa, w tym Sądu Najwyższego (np uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r. sygn. akt III CZP 19/05 publ. OSNC 2006/12/195, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt IV CK 520/03) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Niezależnie od ewentualnie pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych w szczególności w zakresie postępowania odszkodowawczego i sporów o charakterze cywilnoprawnym należy stwierdzić, że decyzja wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...), stanowi akt administracyjny, który jest weryfikowalny zarówno w toku instancji w postępowaniu administracyjnym, jak też podlega kontroli sądowoadministracyjnej pod względem zgodności z prawem. Jak wskazano w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2002 r. sygn. akt OPS 1/02 publ. ONSA 2003/1/3 użycie w powołanym przepisie określenia wskazującego na ostateczny charakter decyzji wojewody, która może być podstawą ujawnienia przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego nie może być interpretowane w ten sposób, że nie przysługuje od niej odwołanie. Przepis ten oznacza, że ujawnienie przejścia może nastąpić podstawie decyzji, od której nie złożono w terminie odwołania, albo utrzymanej w mocy przez organ wyższego stopnia. W rezultacie nie ulega wątpliwości, że strona niezadowolona z treści decyzji wojewody, o której mowa w art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) może złożyć odwołanie do organu wyższego stopnia, zaś rozstrzygnięcie podjęte po wyczerpaniu środków zaskarżenia może stać się przedmiotem skargi do właściwego sądu administracyjnego. Możliwość weryfikacji decyzji niejako zatwierdzającej fakt przejścia określonej nieruchomości na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest istotna właśnie ze względu na skutki, jakie ze sobą niesie. Nie można natomiast wykluczyć, że decyzja wydana w trybie art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) została oparta na niewłaściwych ustaleniach faktycznych i w rezultacie zatwierdza stan, który w świetle tych przepisów nie uzasadnia nabycia z mocy prawa nieruchomości. Przykładowo może się okazać, że nieruchomość, jakkolwiek będąca we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przeznaczona w planach zagospodarowania przestrzennego na drogę i faktycznie wykorzystywana jako droga, nie jest zajęta pod drogę publiczną, a zatem nie może być przekazana na własność w trybie powołanych przepisów (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2002 r. sygn. akt I CKN 727/00, publ. LEX nr 54469). Przechodząc na grunt rozstrzyganej sprawy należy zaznaczyć, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę czym innym jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a czym innym wykazanie tego prawa w tym właśnie postępowaniu, stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2002 r. Na organie architektoniczno-budowlanym ciążył zatem obowiązek dokładnego zbadania tej kwestii, stanowiącej jeden z najistotniejszych elementów decydujących o wydanym rozstrzygnięciu. Nie można więc przyjąć jako zadowalające wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r., w których inwestor wskazał jedynie ogólnikowo na posiadane prawo do dysponowania nieruchomością wynikające z aktualnie pełnionej funkcji zarządcy drogi i powołał się tylko na treść art. 73 Przepisów wprowadzających (...). Jeżeli bowiem – tak jak w niniejszej sprawie - dysponowanie gruntem na cele budowlane nie jest oczywiste, ustalenie tego prawa wymagało podjęcia odpowiednich, przewidzianych procedurą administracyjną działań zmierzających do poczynienia nie budzących wątpliwości ustaleń. Jeżeli zatem inwestor powołał się na uprawnienia wynikające z zarządcy drogi to obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie zakresu uprawnień przysługujących zarządcy drogi w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) Jeżeli natomiast – jak to podniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego –prawo do nieruchomości inwestor uzyskał ex lege to powinien, mając na uwadze treść art. 73 ust. 3 Przepisów wprowadzających (...) poczynić dodatkowe ustalenia, przede wszystkim dotyczące prowadzenia lub zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji wojewody stanowiącej podstawę do ujawnienia przejścia własności na rzecz gminy [...] i do zarządu Miejskiego Zarządu Dróg. Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem organu I instancji, iż wydanie wspomnianej decyzji wojewody jest w weryfikowanym postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę istotne choćby dla celów dowodowych. Bez wątpienia bowiem wykazanie dysponowania prawem, o którym mowa w art. 34 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi kwestię dowodową w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę . Nie bez znaczenia jest także fakt, iż zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W konsekwencji ustalenie prawa własności na podstawie właściwej decyzji wojewody i wpisu w księdze wieczystej stanowi bez wątpienia bardzo istotną okoliczność potwierdzającą prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile zatem można przyjąć, że ustawodawca z mocy prawa przekazał z dniem 1 stycznia 1999 r. na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. w ich władaniu, a zajęte pod drogi publiczne, o tyle w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany, jakim jest Prezydent Miasta [...] zobowiązany był wymagać, iż wspomniane prawo zostanie wykazane. W rozstrzyganej sprawie przedstawiony pogląd jest tym bardziej uzasadniony, iż inwestor w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. nie powołał się na faktyczne okoliczności sprawy w postaci decyzji właściwego organu lub wypisu z księgi wieczystej, lecz wyłącznie na fakt wykonywania zarządu drogi i obowiązujące przepisy, z czego wyprowadził prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu na podstawie powołanego pisma nie można było stwierdzić jednoznacznie spełnienia warunku, o którym mowa w cytowanym przepisie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wyjaśnień inwestora zaprezentowanych w powołanym wyżej piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać także z treści art. 22 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. Z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Tym niemniej podkreślenia wymaga, że powyższe uprawnienia odnoszą się wyłącznie do dróg o charakterze publicznym, co może być stwierdzone wyłącznie w formie odpowiedniej uchwały właściwej rady gminy. Dlatego powoływanie się inwestora na trwały zarząd bez wyjaśnienia, czy określona droga ma charakter publiczny należy uznać za chybione i nie stanowiące dostatecznej podstawy do uznania przez organ za równoznaczne z wykazaniem prawa do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Ponadto dla oceny powyższych okoliczności nie ma znaczenia podniesiony przez Zarząd Dróg Miejskich argument, iż z geodezyjnego pomiaru powykonawczego przebudowanej drogi wynikają ustalenia dotyczące własności poszczególnych działek, gdyż został on wykonany w dniu [...] sierpnia 2002 r., podczas gdy decyzja Prezydent Miasta [...] została wydana w dniu [...] kwietnia 2002 r. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem inwestora, że decyzja wojewody w zakresie ujawnienia przejścia własności nieruchomości ma jedynie charakter deklaratywny, a co za tym idzie nie jest niezbędna do wydania pozwolenia na budowę ponieważ, niezależnie od jej charakteru stanowi ona niewątpliwy dowód, który strona ubiegającą się o to pozwolenie może przedstawić w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością. W postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. obowiązkiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego było dokonanie właściwej interpretacji przepisu art. 73 Przepisów wprowadzających (...), a następnie przeprowadzenie takich ustaleń, które mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia, czy w dacie wydawania weryfikowana decyzja Prezydenta Miasta [...] była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną. Stwierdzenie takie możliwe jest dopiero po przyjęciu właściwej wykładni obowiązujących przepisów i wyjaśnieniu, czy w ich świetle Miejski Zarząd Dróg w [...] wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.