VII SA/Wa 2305/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala Przedmiotem skargi do Sądu wniesionej przez M. B. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013r. nr [...]. Decyzją tą organ po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] nakazującej J. i M. B. rozbiórkę zadaszonej osłony ( z pojemnikami na odpady stałe) o wymiarach 2,0 x 2,0 m i wysokości ok. 2,50 m wybudowanej na działce położonej przy ul. [...] w [...] -umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zaznaczył, że sprawa dotycząca budowy zadaszonej osłony (z pojemnikami na odpady stałe) o wymiarach 2,0x 2,0 m i wysokości ok. 2,50 m na działce położonej przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem postępowania przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania J. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2013r. wydał w dniu [...] lipca 2013 r. decyzję Nr [...], na mocy której utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy przytoczył przepis art. 15 kpa zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne i wyjaśnił, że oznacza to, iż wszystkie decyzje nieostateczne mogą być po uprzednim złożeniu odwołania bądź odpowiednio zażalenia przez legitymowany do tego podmiot, rozpatrzone przez organ wyższego stopnia. W związku z rozparzeniem odwołania J. B.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] organ odwoławczy podkreślił, że nie jest możliwe rozpatrzenie odwołania M. B. od tego samego rozstrzygnięcia, które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2013r., tj. już po podjęciu decyzji w postępowaniu administracyjnym. Prowadziłoby to bowiem do naruszenia zasady powagi rzeczy osądzonej. Organ odwoławczy zaznaczył, że przepis art. 138 § 1 pkt 3 kpa nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego i w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości mając na uwadze treść art. 105 § 1 kpa. Organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie należy wydać decyzję na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniósł M. B. wnosząc na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa o stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji. Skarżonej decyzji skarżący zarzucił jej wydanie: 1) z rażącym naruszeniem przepisów: art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego), art. 127 § 1 kpa (prawo do odwołania), art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku i art. 6 kpa (zasada legalizmu) oraz art. 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) poprzez dowolną odmowę rozpoznania jego odwołania, 2) naruszeniem art. 10 § 1 kpa (zasada zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym) uzasadniającym wznowienie postępowania administracyjnego, poprzez wykluczenie M. B. z udziału w postępowaniu administracyjnym z winy organu. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w wyniku wiążących zaleceń wyroków sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1878/10 i wyrok NSA z dnia 9 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1398/09 [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia wobec osłony śmietnikowej postępowania w trybie art. 49 b Prawa budowlanego. Skarżący zaznaczył, że organ odwoławczy w decyzji wydanej w trybie art. 49 b Prawa budowlanego, pomimo braku przeprowadzenia w sprawie postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zawarł zalecenie, że organ I instancji powinien wydać w stosunku do osłony śmietnikowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego decyzję o jej rozbiórce. Skarżący podał, że w prowadzonym postępowaniu przez organ powiatowy w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego składał szereg wniosków dowodowych. Dodał, że dowody te miały wykazać datę budowy osłony w celu ustalenia przepisów mających do niej zastosowanie oraz wykazać, iż objęta była inwestycją zrealizowaną legalnie, na podstawie pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że jego wnioski nigdy nie doczekały się żadnej odpowiedzi organu I instancji. Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego orzeczono na J. i M. B. nakaz rozbiórki słony śmietnikowej z powołaniem na podstawę z art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz z powołaniem na zalecenie zawarte w decyzji [...] WINB z dnia [...] grudnia 2012r. Nr [...]. Skarżący podniósł, że w decyzji organu powiatowego brak wzmianki o jego wnioskach dowodowych. Dalej skarżący poinformował, że odwołaniem z dnia [...] czerwca, wniesionym za pośrednictwem PINB J. B. zaskarżyła decyzję organu powiatowego wydaną na podstawie ww. przepisu. Skarżący podał, że w dniu [...] czerwca, za pośrednictwem PINB złożył odwołanie od decyzji organu powiatowego. W odwołaniu ponownie wniósł o rozpoznanie jego wniosków zawartych w pismach z dnia [...] stycznia i dnia [...] maja 2013r., pominiętych przez organ powiatowy. W dniu [...] lipca 2013r. wyłącznie po rozpoznaniu odwołania J. B., przed rozpoznaniem i z pominięciem odwołania M. B., które wpłynęło do [...] WINB (wg skarżonej decyzji) w dniu [...] lipca 2013r. [...] WINB wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Od decyzji tej małżonkowie B. złożyli skargę do WSA w Warszawie. Następnie [...] WINB wydał skarżoną decyzję, w której umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania M. B., wskazując, iż sprawa osłony śmietnikowej została już przez organ odwoławczy rozpoznana decyzją [...] WINB z dnia [...] lipca 2013r. i postępowanie z odwołania M. B. jest bezprzedmiotowe. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pozbawił go prawa do odwołania oraz prawa do dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego - zarówno wydając decyzję co do istoty w sprawie dniu [...] lipca 2013 r. przed rozpoznaniem jego odwołania (nawet nie czekając na jego wpływ do organu) jak i bezpodstawnie odmawiając merytorycznego rozpoznania odwołania M. B. w drodze wydania skarżonej decyzji - umarzającej wobec niego postępowanie odwoławcze. W ocenie skarżącego za rażące naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, jak również prawa strony do wniesienia odwołania określonego w art. 127 § 1 kpa, należy uznać sytuację, w której organ wydaje decyzję odwoławczą przed rozpoznaniem odwołań wszystkich stron, a następnie umarza postępowanie odwoławcze wobec strony, której odwołania nigdy nie rozpoznał, z powołaniem na swą wcześniejszą decyzję odwoławczą pomijającą właśnie tę stronę. Skarżący uznaje, że ma prawo do odwołania i prawa tego nie utracił, ani z niego nie zrezygnował, zatem brak jest podstaw do bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Skarżący zaznaczył, że jego odwołanie nie zostało rozpatrzone i brak jest jakichkolwiek podstaw merytorycznych aby odmawiać jego rozpoznania. Zdaniem skarżącego działanie organu odwoławczego w ramach którego organ ten dowolnie wybiera odwołanie jednej strony rozpozna, a drugiej nie i umorzy postępowanie odwoławcze jest niedopuszczalne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W ocenie skarżącego zachowanie organów zachowanie organów obydwu instancji stanowi o naruszeniu art. 10 § 1 kpa. Podkreślił, że został on w drodze wydania skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji [...] WINB z dnia [...] lipca 2013r. całkowicie wykluczony z udziału w postępowaniu odwoławczym. Nigdy nie zostały rozpoznane jego wnioski dowodowe sformułowane w I instancji. Skarżący podniósł, że [...] WINB nieprawidłowo pospieszył się z rozpoznaniem odwołania J. B., nie czekając na upływ terminu na wniesienie odwołania przez wszystkie strony i wydając decyzję co do istoty sprawy w dniu [...] lipca 2013 r. w konsekwencji doprowadził do wydania decyzji rażąco naruszającej prawo. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga nie została uwzględniona. Przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013r. nr [...] umarzająca postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z [...] maja 2013r,wywołane wniesieniem odwołania przez M. B. wobec wcześniejszego wydania przez ten organ decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. po rozpoznaniu odwołania J. B. od tej samej decyzji organu I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy przyjął art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że Kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę umorzenia postępowania odwoławczego stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a., który zezwala organowi administracji publicznej na wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. jest możliwe w następujących sytuacjach: gdy strona skutecznie cofnie odwołanie , gdy organ odwoławczy stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. oraz gdy niemożliwym jest wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 albo § 2 kpa. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej sprawie należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. Rozpatrując odwołanie strony, organ administracji może wydać rozstrzygnięcie tylko na podstawie art. 138 k.p.a., co w wypadku bezprzedmiotowości postępowania organu II instancji oznacza, że organ odwoławczy powinien wydać decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.)". Określeniem "postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe" obejmuje się w literaturze sytuacje, gdy żądanie strony jest nieaktualne lub wygasło z mocy prawa (W. Hybiak, Bezprzedmiotowość..., s. 42; tenże, Umorzenie postępowania administracyjnego..., s. 14). O bezprzedmiotowości postępowania w sprawie można zatem mówić, gdy zachodzi brak jego strony lub brak przedmiotu, czyli gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy. Przykładem uzasadniającym umorzenie postępowania odwoławczego może być: sytuacja gdy sprawa została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Organ odwoławczy w otwartym terminie do złożenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2013r. Nr [...] nakazującej J. i M. B. rozbiórkę zadaszonej osłony ( z pojemnikami na odpady stałe) o wymiarach 2,0 x 2,0 m i wysokości ok. 2,50 m wybudowanej na działce położonej przy ul. [...] w [...], rozpoznał odwołanie jednaj ze stron –J. B. i rozpoznając sprawę merytorycznie wydał decyzje z dnia [...] lipca 2013r. utrzymującą w mocy kontrolowaną decyzję. M. B. w dniu [...] lipca 2013r, wniósł odwołanie od decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013r. Pomimo ,iż za słuszne i racjonalne należy uznać zarzutu skargi zmierzające do wykazanie, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2013r. zapadła przedwcześnie to należy całkowicie podzielić pogląd organu II Instancji wyrażony w zaskarżonej decyzji o konieczności umorzenia postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem M. B. wobec wydania wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2013r. Słusznie organ bowiem podkreśla, iż jakakolwiek ocena merytoryczna decyzji organu I instancji dokonana na skutej wniesienia odwołania z dnia [...] lipca 2013r, która znalazłaby wyraz w decyzji administracyjnej stanowiłaby naruszenie zasady powagi rzeczy osadzonej , a decyzja taka dotknięta byłaby wadą kwalifikowaną o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ta niecodzienne sytuacja procesowa , pomimo naruszenia prawa do ochrony interesów strony wymuszała na organie wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec braku możliwości wydania jakiejkolwiek merytorycznej decyzji w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w drugiej instancji. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż winny się one odnosić do decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2013r. co zresztą znalazło odzwierciedlenie w skardze wniesionej do tutejszego Sądu przez J. i M. B. To bowiem przy wydawaniu tej decyzji mogło dojść do naruszenia art. 127 § 1 kpa i art. 10 § 1 kpa w stopniu wpływającym na wynik sprawy co znalazło wyraz w wyroku Sądu z dnia 25 lutego 2013r w sprawie VII SA/Wa 2095/13 , który uchylając decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. stwierdził, iż " organ odwoławczy niezgodne z art. 10 § 1 k.p.a. wydając decyzję organ nie wziął pod uwagę odwołania M. B. i odwołania tego nie rozpatrzył, czym pozbawił skarżącego czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, naruszając jego prawo do odwołania. Organ II instancji, rozpatrując sprawę, pominął bowiem odwołanie skarżącego. Nie uwzględnił tym samym jego stanowiska odnoszącego się do decyzji I instancji, zgłoszonych w odwołaniu zarzutów i wniosków dowodowych. W ten zaś sposób pozbawił skarżącego aktywnego udziału na tym etapie postępowania administracyjnego. Przy czym, co wymaga podkreślenia, takie zachowanie organu nie było spowodowane winą strony – M. B., który po otrzymaniu decyzji I instancji (decyzję doręczono w tym dniu ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącego), skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i wniósł w terminie odwołanie. Mógł zatem liczyć na to, iż zostanie ono merytorycznie załatwione". Reasumując skarżący zasadnie poszukiwał ochrony swoich praw we wzruszeniu decyzji z dnia [...] lipca 2013r., co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013r. W związku z powyższym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.