VII SA/Wa 2305/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi R.O. i A.O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2020 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] września 2020r. nr [...], na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333), po rozpoznaniu odwołania A i R O – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (PINB) z [...] marca 2019r. nr [...] nakładającą obowiązek doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2013r. nr [...] pozwalającą na rozbudowę budynku usługowego w celu zmiany sposobu użytkowania na oddziały przedszkolne, poprzez: rozbiórkę placu zabaw: konstrukcji drewnianej ze ślizgawką, ślizgawki, huśtawki, karuzeli obrotowej, konstrukcji drewnianej i konstrukcji stalowej; wykonanie 20 miejsc postojowych, w tym 1 dla osób niepełnosprawnych, w dwóch rzędach po 10 i 5m między rzędami, 5m x 2,3m, a dla niepełnosprawnych 3,6 x 5 m, 12,5 m od budynku na działce ew. nr [...] , 9,5 m od ogrodzenia działki o nr ew. [...] i 6,6 m od ogrodzenia z działką ew. nr [...]- Organ wskazał, że podczas oględzin [...] lutego 2019r. PINB ustalił, że w budynku na opisanej nieruchomości prowadzono roboty na podstawie ww. decyzji z [...] kwietnia 2013r., a decyzją z [...] sierpnia 2013r. udzielono pozwolenia na użytkowanie. Stwierdzono, że układ pomieszczeń jest zgodny z ww. decyzją, a obiekt użytkowany jako szkoła podstawowa nr [...]. Natomiast sale nr 2 i nr 4 i 7 - wg oświadczenia - użytkowane są jako oddziały przedszkolne "zerówka". Oględziny terenu i porównanie z planem zagospodarowania terenu wykazały jednak, że za budynkiem, zamiast 20 miejsc postojowych wykonano plac zabaw, natomiast samochody parkują na działce nr [...] obr. [...]. [...]WINB wyjaśnił - powołując się art. 28 ust. 1 Prawo budowlane i art. 29 – 31 - że katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z pozwolenia na budowę jest zamknięty. Następnie przybliżył pojęcie obiektów małej architektury i wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 22 i art. 30 ust. 1 pkt 4 ich budowa wymaga zgłoszenia, z wyjątkami. Niezgodność z przepisami nie dotyczy jednak placu zabaw, ale likwidacji miejsc postojowych. Z opisu do projektu zagospodarowania działki wynika, że na dz. nr [...] przewidziano 25 miejsc parkingowych (w tym 1 dla niepełnosprawnych). Decyzją nr [...] oddano do użytkowania inwestycję m.in. miejsca postojowe (protokół kontroli obowiązkowej z 20.08.2013 r. pkt 8.1). Opisana późniejsza zmiana jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (uchwała nr [...] Rady [...] z [...].03.2004r.- dalej plan). Działki nr [...] znajdują się bowiem na terenie M, dla którego § 11 ust. 6 przewiduje zaspokajanie potrzeb parkingowych na terenie własnym. Samochody parkują zaś na działce nr [...], co potwierdzili sami skarżący. [...]WINB zaznaczył, że na wezwanie do przedstawienia zaświadczenia o zgodności takiej lokalizacji z planem nie udzielono odpowiedzi. Organ następnie wskazał – powołując się na orzecznictwo - na charakter prawny aktu prawa miejscowego w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP i art. 15 ust 2 u.p.z.p i podkreślił, że dotyczy on nie tylko przestrzeni publicznej, ale całego obszaru, na którym go ustanowiono. Legalna inwestycja wyklucza jej badanie co do zgodności z planem uchwalonym później. Pojęcie "obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" w art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy bowiem planu obowiązującego w dacie rozstrzygania organu, a nie powstania obiektu budowlanego, skoro zostało sformułowane w czasie teraźniejszym. Skutki samowoli należy zatem oceniać w świetle przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Dalej organ przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego, będący podstawą zaskarżonej decyzji i posiłkując się orzecznictwem zaznaczył, że celem tej regulacji jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, po wyjaśnieniu legalności i jakości robót. Wybór zaś art. 51 pkt 1, 2 lub 3 cyt. ustawy uzależniony jest od tego, czy możliwe jest jego osiągnięcie. W tej sprawie rozbiórka placu zabaw oraz wykonanie 20 miejsc postojowych pozwoli wyeliminować nieprawidłowość. Skoro roboty już zakończono, prawidłowo zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję złożyli pp. O. zarzucając naruszenie: - art. 85 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niedokonanie przez [...]WINB oględzin nieruchomości, co pozwoliłoby ustalić prawidłowy stan faktyczny, tj. że rozbiórka placu zabaw jest niewykonalna, gdyż został on usunięty; - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tj: a) aktualnego zagospodarowania działki ew. nr [...] i nałożenie nakazu rozbiórki, który na dzień wydania decyzji [...]WINB był niewykonalny, bowiem plac zabaw został usunięty; b) ustalenia przeznaczenia działki ew. nr [...] w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, które pozwoliłoby uznać, że miejsca parkingowe mogą zostać zrealizowane na tym terenie; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji PINB oraz umorzenie postępowania, podczas gdy [...]WINB powinien ponownie merytoryczne rozstrzygnąć sprawę "od nowa", a więc sprawdzić stan faktyczny wskazujący, że wystąpiła bezprzedmiotowość w zakresie nakazu rozbiórki ; - art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji PINB oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie nakazu wykonania miejsc parkingowych na działce ew. nr [ ...] , bowiem realizacja inwestycji możliwa jest także działce ew. nr [...]; - § 11 ust. 6 planu poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie, że miejsca parkingowe mogą być zorganizowane wyłącznie na działkach ew. nr [...], podczas gdy nie ma przeszkód prawnych i faktycznych do ich zlokalizowania na działce ew. nr [...]. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej i zasądzenie kosztów postępowania. Na poparcie zarzutów skargi – przede wszystkim – wskazali na zasadę dwuinstancyjności nakładającą obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się tylko do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze powinno rozstrzygać sprawę niejako "od nowa". [...]WINB powinien zatem dokonać oględzin nieruchomości, pomimo swobody w stosowaniu środków dowodowych, która ograniczona jest obowiązkiem realizacji zasady prawdy obiektywnej, co nakłada obowiązek ustalenia stanu faktycznego aktualnego na dzień wydania decyzji. Odnosząc się zaś do wezwania do przedstawienia zaświadczenia o zgodności lokalizacji miejsc postojowych z planem strony wskazały - powołując się na art. 77 § 1 k.p.a. i stanowisko orzecznictwa – że organ jest obowiązany wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia ww. okoliczności i dokonać ich oceny. Powinien zatem samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie, bez wzywania skarżących do przedstawienia dodatkowej dokumentacji. Okoliczności te można ustalić na podstawie internetowej mapy [...] uwzględniającej plan zagospodarowania przestrzennego, z której wynika, że działka ew. nr [...] ma jednakowe przeznaczenie jak działki [...], tj. znajduje się na obszarze M. W § 11 ust. 6 planu ustala się zaspokojenie potrzeb parkingowych na terenie lokalizacji własnej wg wskaźnika: 1) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2 m.p. na domek lub segment i dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej 1 m.p. na 1 mieszkanie, nie mniej niż 1 miejsce na 60m2 pow. uż., 2) dla usług i handlu od 25 do 38 m.p. na 1000 m2 pow. uż. Błędnie zatem organ przyjął, że nie można zrealizować miejsc postojowych na działce ew. nr [...], sąsiadującej z działką [...], którą [...] wynajmuje skarżącym. Teren jest utwardzony i może być faktycznie i prawnie wykorzystywany pod miejsca parkingowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd kontrolował w tej sprawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2020r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] marca 2019r. nakładającą na skarżących - w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - obowiązek doprowadzenia robót budowlanych wykonanych na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez rozbiórkę placu zabaw oraz wykonanie miejsc postojowych w ilości, parametrach i położeniu określonych w decyzji. W świetle wskazanych wyżej kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zastosowany przez organy tryb określony w art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, wynikający z kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i przedstawiona w tym zakresie argumentacja prawna są prawidłowe, nie ma zatem potrzeby jej powtarzać. Dodać jedynie należy, że w odróżnieniu od art. 48–49 i nast. zawierających procedury umożliwiające legalizację samowoli budowlanych, w przepisach art. 51 Prawa budowlanego zawarto procedurę naprawczą związaną z przypadkami określonymi w przepisach art. 50 ust. 1. Mają one zastosowanie w różnych innych sytuacjach, w których mogły zostać naruszone przepisy prawa budowlanego lub warunki określone w pozwoleniu na budowę albo wykonane roboty budowlane nie odpowiadają zgłoszeniu. Niemniej w każdym z tych przypadków (art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 lub 3) zachodzi niezgodność z prawem na skutek działań inwestora naruszająca przepisy prawa, wymagająca interwencji organu nadzoru budowlanego. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. W świetle ustaleń dokonanych podczas kontroli przeprowadzonej przez organ powiatowy [...] lutego 2019r. oraz oświadczeń samych skarżących - nie było sporne, że wbrew projektowi zagospodarowania działki załączonemu do projektu zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2013r. na działkach inwestycyjnych nr [...] zamiast przewidzianych 20 miejsc parkingowych inwestorzy wykonali opisany plac zabaw. Natomiast miejsca postojowe usytuowali na działce nr [...], którą wynajmują od [...]. Ma to o tyle istotne znaczenie, że na terenie oznaczonym literą M, na którym położone są wymienione działki w § 11 ust. 6 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (uchwała nr [...] Rady [...] z [...] marca 2004r.) prawodawca miejscowy jednoznacznie wskazuje, że potrzeby parkingowe należy zaspakajać wg. określonego ściśle wskaźnika na terenie własnym. Nie mógł mieć zatem wpływu na wynik sprawy zarzut skargi i przedstawiona na jego poparcie argumentacja, że na działce nr [...] plan również przewiduje możliwość urządzenia miejsc parkingowych, skoro skarżący są wyłącznie jej posiadaczami zależnymi na podstawie umowy najmu, a więc nie stanowi ona "terenu własnego" w rozumieniu ww. zapisu planu. Sąd nie podzielił również stanowiska co do naruszenia wymienionych przepisów postępowania m.in. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. oraz art. 85 § 1 k.p.a. którego skarżący upatrywali w nieprzeprowadzeniu przez organ odwoławczy oględzin nieruchomości w celu ustalenia aktualnego zagospodarowania działki, tj. wykonania rozbiórki placu zabaw, a w konsekwencji niewykonalności decyzji. Wprawdzie – co do zasady – to na organach administracyjnych spoczywa obowiązek wyjaśnienia okoliczności sprawy, a na organie odwoławczym rozpoznanie istoty sprawy od nowa, nie przeczy on jednak zasadzie, że ciężar dowodu spoczywa również na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Tym samym, zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, czy też wiedzy samej strony o okolicznościach mających wpływ na wynik sprawy czyni nieskutecznym zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że zasada prawdy obiektywnej i obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego nie oznaczają nieograniczonego poszukiwania przez organ materiałów dowodowych potwierdzających okoliczności korzystne dla strony, czy wydania rozstrzygnięcia zgodnego z jej żądaniem, jeżeli zgromadzony i wystarczający do wydania decyzji materiał dowodowy wskazuje na okoliczności przeciwne, a strona go kwestionująca nie przedstawia materiału dowodowego potwierdzającego jej twierdzenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 25 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 76/21, LEX nr 3151427). Takich dowodów skarżący do daty wydania zaskarżonej nie przedstawili. Z podanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na mocy art. 151 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.